民主与信任 ——从美国银行案看新农村建设的制度保障.doc

　　民主与信任 ——从“美国银行案”看新农村建设的制度保障 关键词: 民主信任/农业税 一、引言 美国宪法学家伊莱教授曾以“民主与不信任”为书名， 论证了司法审查的不信任逻辑[1]。正是出于对人的不信任--尤其是对人民选举产生的代表甚至“人民”本身的不信任，才需要司法审查制度； 正是出于对法官的不信任， 才会有必要质疑司法审查权力的正当性并将其限制于对民主有利的某些方面，譬如禁止种族歧视、保证选举权的平等或控制地方保护主义。然而，虽然民主和法治的出发点都是对人性的不信任， 它们同时也是信任的制度基础。如果说对个人的不信任要求我们健全民主、完善法治，那么在民主和法治建立之前， 广泛的 政治 信任就无从谈起。没有实质意义的民主，选民就不可能信任政府对他们征税， 也不能保证政府制定的 法律 “代表最广大人民的最根本利益”；只有通过选举来控制政治官员， 人民才能在一定程度上“信任”政府的立法、行政乃至司法权力之行使。在这个意义上，起源于不信任的民主最终是信任的制度保障。 本文通过美国宪政史上的一个经典案例--“美国银行案”，探讨“信任”的制度基础及其对中国的借鉴意义。最近， 中央提出建设“新农村”的设想并取消了延续2600 年之久的农业税，减轻了农民的税费负担。虽然中央对农村的政策是令人鼓舞的，但是政策转变需要稳定的制度保障。“美国银行案”的逻辑表明，地方税费应该由地方选民自己决定， 中央不应越俎代庖。事实上，只有在农民真正获得民主自治的宪法权利之后，他们才能“信任”中央和地方政府的政策将尊重并反映他们的基本利益。理论和实践都表明，自上而下的中央集权控制模式存在着种种局限性，中央上收财权并不能从根本上解决地方滥用权力的问题。 本文借鉴美国联邦宪政的相关经验， 论证中央和地方关系法治化的必要性。从1789 年建国至今， 美国的联邦( 中央) 和各州( 地方) 的关系不断出现问题。正如戴西指出[2]， 联邦体制设定了地方和中央在宪法面前的平等地位， 因而中央和地方之间的法律冲突不能简单地依靠中央的行政命令， 而必须通过法治的途径加以解决。通过分析目前中央和地方关系中存在的种种不合理现象，本文阐述了地方民主和法治对于解决地方问题的重要性，并呼吁中国必须完成思维方式的转变， 从传统的中央立法与行政控制模式转向权利保障和司法控制模式， 从而将国家宪法和法律为农民保障的权利落到实处。 二、“美国银行案”--为什么公民信任政府征税？ 税， 看上去也许是并不起眼甚至是颇为枯燥的细节问题， 但它却关系到每个人切身利益。几乎在所有发达国家，税法是一门在所有法律中最繁杂的学科，光是各种各样的税法条文就足以“汗牛充栋”。但是这些沉重的税典并不能淹没税的本源。在 历史 上， 税是触发民主宪政的导火线。无论是1215 年的《大宪章》还是1776 年开始的独立革命， 都和税有着不解之缘[3]。英国议会民主正是在和国王争夺征税权的过程中 发展 起来的，而“无代表则不纳税”(no taxation acy)原则。联邦宪法第六条规定： “本宪法以及根据其所制订的合众国法律？是国家的最高法律； 不论任何州的宪法或法律是否与之相抵触，各州法官均受之约束。”因此，如果联邦银行是联邦法律授权成立的产物， 而联邦法律在效力上高于任何以州法为基础的措施， 那么银行的运行就不能受到州的阻碍。当然，联邦最高原则不是无条件的， 因为第六条同时也隐含着联邦有限原则：只有“根据”宪法制定的联邦法律才是“国家的最高法律”， 并约束各州的法官[9]；联邦立法措施如果超越了宪法权限，则当然没有法律约束力， 因而地方措施是否与之相抵触成了无关紧要的事情。然而， 如果联邦银行的合宪性受到了法院的肯定，那么州或地方措施就不能与之相冲突。事实上，在防止联邦“专横”之后， 法院尽可以放心地保证联邦法律实现其效力--联邦银行的有效运行。 于是， 问题的焦点在于州对联邦银行的征税是否构成宪法所禁止的“抵触”或冲突，而马歇尔的联邦主义思维注定他的结论是肯定的。且不说本案中马里兰州对联邦银行的征税确实高得令人难以接受，即使正常的征税也将构成“抵触”，因为一旦允许各州对联邦征税，那么没有什么能阻止它们滥用这项权力来阻碍联邦事业( 譬如银行) 的运行： “各州可能以摧毁银行的方式行使其征税权， 乃是如此显然以至不可否认”； “征税权包含着摧毁权， 而摧毁性权力将挫败创制权，并使之无用； 要授权一个政府去控制另一个被称为最高政府的合宪措施，抵触是明显存在的。”[10]马里兰州现在可能只对联邦银行征收10%的税，但它以后完全可能征收100%的税， 其它各州也会如法炮制， 那样联邦银行就无法生存下去了。因此，州可以通过征税在效果上阻碍了它原来不得阻碍的合宪联邦权力之运行。 马歇尔的论证有意或无意地体现出法治国家的基本逻辑。