从规范及功能看我国《防沙治沙法》之得失.docVIP

从规范及功能看我国《防沙治沙法》之得失摘　要　《中华人民共和国防沙治沙法》是世界上通过的第一部防沙治沙国内专门法，作为对《联合国防治沙漠化公约》的国内立法响应，将其与《公约》进行比较研究有利于从更全面的角度对其进行完善。本文从《防沙治沙法》的规范及功能设计着眼，在一些可行方面将《防沙治沙法》与《公约》进行比较，从立法目的与防治客体、防沙治沙规划、权利义务规定、参与机制、支持和保障措施等方面总结了《防沙治沙法》在规范及功能上的得失。 关键词　防沙治沙法　联合国防治沙漠化公约　规范 中图分类号：D924　　　　 文献标识码：A 土地沙漠化是世界上很多国家都面临的一个棘手环境问题。在我国，土地沙漠化、草原沙化的情况在上世纪末已相当严重，截至2006年全国沙漠化土地面积达1.7亿公顷，占到国土面积的18.2%，超过4亿人口受到沙漠化的影响?豍。沙漠化已经是一个人类需要共同面对的问题，为此，在联合国环境规划署倡议和组织与在各国的共同努力下，1994年6月《联合国防治沙漠化公约》在巴黎获得通过并于1996年12月生效，截至2005年此公约已有191个缔约方，成为在国际上关于防治土地沙漠化影响最广作用最大的规范性文件。中国是首批签署和批准《沙漠化公约》的国家，并从该公约谈判之日起就一直积极参与和促进履约工作的进行，在1996年全国人大常委会通过决定正式批准该公约后，更是在国内层面进行了诸多实践予以响应。这其中最大的成果莫过于在2002年1月1日开始施行的《中华人民共和国防沙治沙法》，这部法律是中国也是世界上通过的第一部关于防沙治沙的国内专门法律。 《防沙治沙法》作为中国沙漠化防治的一部专门法律，将我国以往控制沙漠化的技术和管理经验上升为法律原则和具体制度，在较大范围内实现了资源立法跨部门的融合，兼顾预防与治理，为土地沙漠化的有效防治提供了法律依据和制度保障。《防沙治沙法》从实施至今，在我国土地沙化防治事业中作用显著，但不能否认，其不论是从规范还是功能上都存在不足之处值得商榷和改善。同时作为对《联合国防治沙漠化公约》的国内立法响应，将《防沙治沙法》与公约进行比较研究，也有利于从更加全面的角度对《防沙治沙法》进行完善。 一、立法目的和防治客体的规定 《防沙治沙法》开宗明义的规定了立法目的，即“预防土地沙化，治理沙化土地，维护生态安全，促进经济和社会的可持续发展”。这一原则性规定无疑是我国环境立法二元性特征的体现，既强调环境治理也兼顾经济发展。同样在本法第三条关于原则的规定中，第三款“保护和恢复植被与合理利用自然资源相结合”和第五款“改善生态环境与帮助农牧民脱贫致富相结合”也是这种二元立法的体现。国内学界对于环境立法应该坚持一元性还是二元性一直有争论，应该说两种观点各有道理。我认为，我国作为一个一段时期内经济社会都将相对落后的发展中国家，在现阶段环境立法中坚持二元性有其实际意义。《沙漠化公约》序言部分第九段也有“意识到可持续的经济增长、社会发展和消灭贫困是受影响的发展中国家……的优先任务，对可持续能力目标的实现至关重要?豎”的文字，由此可见，在世界范围内发展中国家环境立法的二元性也是得到认可的。 《防沙治沙法》第2条规定了本法的防治客体，这部分与《沙漠化公约》第1条“用语”相类似，其功能在于明确规范所指向的具体权利义务客体以及解释该法中具体用语的含义，但是将这两者相比较，可以明显看出我国《防沙治沙法》的规定较为笼统，缺乏操作性。如其第二条第三款：本法所称沙化土地，包括已经沙化的土地和具有明显沙化倾向趋势的土地。具体范围，由国务院批准的全国防沙治沙规划确定。在笔者看来，这个“沙化土地”的“具体范围”并非一个随时间不断变化的范畴，完全可以在本法中予以明确规定，没有必要再授权另行规定。相比较而言《沙漠化公约》虽然是一个抽象性的国际文件，此类规定却比《防沙治沙法》更加详细、具体、有可操作性，如其第1条（g）款：“干旱、半干旱和亚湿润干旱地区”是指年降水量与潜在蒸发散之比在0.05至0.65之间的地区，但不包括极区和副极区。正如有学者所言，我国《防沙治沙法》更倾向于概念型法律而不是实施型法律，它必须借助具体的技术规则和相关的法律释义才能更具操作性?豏。重全面而轻具体，重概念而轻实施，缺乏操作性之弊病，不得不说是《防沙治沙法》乃至我国整体环境立法的局限。 二、防沙治沙规划的得与失 《防沙治沙法》用一章的篇幅规定了防沙治沙的规划问题，申明了“防沙治沙实行统一规划”，并规定了从国务院主管部门和有关部门到省、自治区、直辖市人民政府以及市、县人民政府等各个级别规划的制定、批准、修改等事宜。其中第12条关于“沙化土地禁封保护区”的创设性规定是比较成功的。《防沙治沙法》第12条第2款规定：在规划区内不具备治理条件的以及因保护生态的需要