农村集体建设用地流转对资源配置影响评析.doc

农村集体建设用地流转对资源配置影响评析收稿日期：2010-12-30 作者简介：张梦琳，博士，讲师，主要研究方向为土地经济管理、土地制度与政策等。 *国家自然科学基金项目（编号；高等学校博士点专项科研基金项目（编号：20070307022）；河南理工大学博士基金项目（编号：B2011-095）。 （1.河南理工大学测绘与国土信息工程学院，河南 焦作 454000；2.南京农业大学中国土地问题研究中心，江苏 南京 210095） 摘要 为实现土地资源优化配置，本文系统地比较分析了农村集体建设用地流转前后的资源配置状况，以确定配置方式的有效性或选择合理的调控制度。结果表明，与土地征收相比，集体建设用地流转有助于优化资源配置。但在有无相应的制度安排或制度如何安排以及利益主体行为趋向的影响下，集体建设用地流转对实现资源优化配置不一定更有效。如果缺乏合理规范或有效的制度安排，集体建设用地流转市场功能仍然是微弱的或将带来资源配置负效应。要实现土地资源最优配置，就必须在把握集体建设用地流转系统内部结构及外部环境对资源配置影响机理的基础上，对集体建设用地流转进行优化调控。本文提出如下政策建议：完善农村集体建设用地流转立法建设，为流转提供法律支持；深化集体土地产权制度建设，明确集体土地产权主体及其产权权能；加强农村集体建设用地流转市场培育与政府管制制度的系统建设和改革，实现市场机制和政府干预的耦合；转变政府职能，多方面保障政府行为规范化。 关键词 农村集体建设用地流转；资源配置；比较分析；土地管理 中图分类号 F301.2文献标识码 A文章编号 1002-2104（2011）06-0044-05doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.06.008 作为人类社会发展不可替代的稀缺性资源，土地资源能否实现优化配置直接关系到社会经济的可持续发展。然而，大量经验证据表明，政府通过征收方式对集体建设用地的行政性调配带来一系列负面效应：土地征收的非均衡形成土地供求缺口［1］；政府利用其垄断地位和行政威权获取土地增值收益，严重侵犯农民土地权益，引发了大量的社会矛盾等［2］。为此，理论界探讨了集体建设用地直接上市流转的积极作用，认为集体建设用地流转能够获得比较理想的市场价收益，有利于保障农民权益，实现资源配置的高效率［3-4］。 农村集体建设用地流转对实现资源优化配置的引导作用在诸多理论研究中已经得到肯定，我国政府部门也逐渐认识到其重要性并越来越多地将其作为调节资源配置可依赖的路径选择。从1999年国土资源部批准安徽省芜湖市进行集体建设用地流转试点，到2008《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出对依法取得的农村集体经营性建设用地可以规范的方式转让土地使用权，以及地方政府的《集体建设用地流转试行（暂行）办法》。可以认为，农村集体建设用地流转是中国土地制度改革的发展方向［5-6］。 一切稀缺资源优化配置的必要途径是使其流动或转让［7］。但以直接入市为主要特征的集体建设用地流转具有丰富的内涵，是一个系统工程。集体建设用地流转究竟对资源配置产生怎样的影响，能否修正流转前由于政府垄断所导致的土地资源配置失衡？伴随市场化而来的土地要素配置可能会出现哪些问题？为确定配置方式的有效性及集体土地的调控方向，有必要对集体建设用地流转的资源配置效应进行系统地理论分析。 1 集体建设用地流转前（土地征收）的资源配置状况 在土地征收制度下，农村集体土地必须经由国家（政府）这唯一供给主体，方可进入市场流转，此时土地市场结构呈现政府垄断土地一级市场的状态，体现了对集体建设用地静态的计划配置方式。从经济学角度看，建立在非自愿合作解的强制性行为必然带来非经济的社会成本，至少一方不同意的交易比双方都同意的交易所产生的总效用要低［8］。 1.1 土地资源市场价格扭曲 征地价格由国家以法律形式规定的具有强制执行性质的征地补偿项目范围和标准来确定，仅考虑该土地作为农地时的经济产出，而对于农民丧失的未来土地因为利用方式、利用结构变化产生的机会收益则视而不见。特别是征地价格的确定不受土地市场供求关系的影响，而是受控于政府意志和偏好，政府对征收集体土地的强制性行政定价，使土地资源价格被人为降低或贬值，土地价格扭曲。合理的土地市场价格是完善土地市场、实现土地资源合理配置的根本保证；而扭曲的土地价格必然形成市场信号机制失灵，并导致土地资源配置低效率。 1.2 土地资源供求矛盾突出 不论是基于经济发展带来产业结构的转变，抑或是由于政府对土地市场的双重垄断以及征地制度缺陷带来的政府机会主义寻租，一个不争的事实是，政府对农村集体土地具有强烈的需求。但由于国家对集