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论农村公共产品供给现状和制度创新 论农村公共产品的供给现状及制度创新 摘要：在长期的计划经济体制下，我过的公共产品供给制度造成农村公共产品供给不足，制约着农村经济的发展，在市场经济与新的历史条件下，创新我国农村公共产品供给制度，增加农村公共产品供给，有利于农村经济发展为社会主义新农村建设提供必要的保障。 关键词：农村公共产品 供给制度 制度创新 一我国农村公共产品供给现状及原因分析 （一）供给主体错位使农村公共产品产出困难 　　农村公共产品供给主体错位表现在以下方面：一是有关政府在供给农村公共产品上的缺位。当前，我国各级政府在供给公共产品时职能不清，责任模糊，造成了农村公共产品供给主体的缺位。各级政府在发展科教文卫体事业上有共同责任，但相互“踢皮球”，只能由乡政府与农村社区自行承担。乡村两级不得不通过制度外收费来弥补建设经费的不足。中央与地方政府在供给过程中的缺位，加重了基层政府的财政负担，进而加重了农民的负担。二是乡镇政府在供给过程中的错位。一方面，由于上级政府的缺位，乡镇政府承担着和其财力不相称的职能，支出负担沉重；另一方面，由于乡镇只能过宽，机构设置过多，生产性支出处于委缩状态，既影响了农村公共产品的供给，又成为农村“三乱”的又一原因。三是村一级在供给过程中的困境。村委会本是农村社区内公共物品的组织者。但在乡镇政府湖村委会关系没有理顺的情况下，相信很政府经常利用政治权威干预村提留这一村级内部积累资金的使用方向，从而影响村级公共产品的有效供给。 （二）制度外供给使农村公共产品供给不足 　　按照公共财政理论，公共产品的供给应该主要由中央及地方各级政府承担，中央及各级政府从强制性的税收收入中进行预算安排。我国城市的公共产品就是主要由各级政府承担的。但在农村，现行公共产品供给体制是一种自上而下的制度外供给体制。现行政策规定，乡镇政府可以就办学、计划生育、优抚、民兵训练与交通这五项公共事业所需要的费用在全乡统筹。也就是说，这五项公共产品的成本负担，没有纳入公共收支的范畴，而由农民税外承担。虽然政府在义务教育上的财政力度加大，但是其他各种变相收费依然存在没能真正的减轻农民的负担。 （三）自上而下的供给决策机制使农村公共产品供需结构失衡 　　在现行公共产品供给体制下，公共资源的筹集采用的是一事一收费的形式，每项收费都有特定的专门用途，这相当于在实践中默许了基层政府为一项新的公共产品的供给向农民取得费用的合理性。在农村公共产品供给决策时，由于基层政府的目标函数主要是追求公共机构（或部门）、领导者的效用最大化，从而以各种政策规定、下达指令、指标等形式决定公共产品供给的规模、结构以及程序；和此相对应，农村社区农户的目标函数主要是为了改善自身的生产生活条件，提高自己的收入。基层政府和农户利益目标的偏差，导致基层政府所追求的目标和农民的要求并不总是完全一致，这样，为了达到基层政府的目标，农村社区制度外产品的供给主要不是由乡、村社区内部的需求决定。而是由社区外部的指令决定，如乡及乡以上政府与部门下达的各种收费任务、布置的各项达标、升级活动等，而由此产生的供给成本则可以通过向农民收取集资、摊派以及各种费用的形式取得。 （四）公共产品供给的农村税费制度的不合理性 　　土地经营制度改革后，我国对农民实行的是既收税又收费的制度与政策。农民缴税可以看作是农民为消费政府提供的公共产品所负担的成本，税外向农民收取各种费用，可以看作是为向农民提供一定公共产品而实行的一种政策性、准制度性筹资手段，而农民交费可以看作是农民为消费一定公共产品所承担的成本支出。就税收而言，主要问题在于税制设置一直不尽合理，农民税负一直偏高。就收费而言，各种政策性收费更是不尽合理，项目繁多，一些公共产品，如义务教育、计划生育等方面的公共产品，本应由政府来义务提供，却变成了由政策性提供与由农民负担。这种税费并存的、不合理的公共产品供给筹资制度安排，不但是造成农民负担过重的主要原因，更是农村公共产品供给短缺问题的症结与根源。农村税费制度改革，虽使其向合理的方向取得了较大进展与成果，农民负担过重问题有一定缓解，但改革任务远未完成，尤其是不该由农民来负担而由农民来负担的问题仍未解决。 （五）缺乏健全的农村基层民主制度导致农户被动接受农村公共产品供给安排 　　农村公共产品供给决策机制的“自上而下”的根源在于农村基层民主制度的缺损，农户缺乏有效的需求表达机制，只能被动接受由外部力量所决定的农村公共产品供给安排。一方面，村民自治是我国农村村民依法自主地管理本村经济与社会事务的基层民主制度，是伴随着农村经济体制改革进程而出现的村民自治管理模式，实践中，村民自治组织却扮演了乡（镇）政府的执行机构，具有“准政府”的功能，无权抵制乡（镇）政府强制安排的各项达标、升级活动，使农户对社区公共产品的需求意