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规划管制下基本农田保护经济补偿探究综述摘要　20世纪90年代以来，针对耕地资源流失速度加快的基本形势，国家实施严厉的管制制度及措施不断强化对优质农田的保护及管理。然而，采取禁止性或限制性强的规划管制制度，严格限制或剥夺管制区域内相关群体使用资源和空间的权利，如未提供相应的补偿和经济援助，将侵害相关群体的发展机会及利益，导致不同分区利益群体福利非均衡，违背环境公平。因此，可以说基本农田保护区的设立在一定程度上使区域内土地的发展权利受到限制。给保护区内相关群体带来机会及利益的损失。如何从政策层面上探讨实现基本农田保护供给面由非均衡性向均衡性转变的补偿移转制度及举措，构建激励相容的利益分配机制。设计基本农田保护的经济补偿机制，是一个重要的研究课题。本文从研究视角、研究内容及重心、研究难点及实践经验、研究方法及现实需求等方面的变化对国内外当前规划管制下土地发展权利受限，基本农田保护的经济补偿的研究现状及发展趋势加以总结分析，为加强我国基本农田保护及构建基本农田保护的经济补偿制度提供借鉴。 关键词　规划管制；土地发展受限；基本农田；经济补偿；研究趋势 中图分类号　F062.1 文献标识码　A 文章编号　1002－2104(2010)07－0102－05 doi：10.3969／j.issn.1002－2104.2010.07.017 20世纪90年代以来，我国实行严格的耕地保护政策，继续出台“基本农田保护区制度”、“基本农田保护条例”、“耕地总量动态平衡政策”、“耕地占补平衡制度”、“土地用途管制制度”等相关制度及措施。然而，在实施严格的土地用途管制、分区规划政策及耕地保护制度的同时，却缺乏配套的补偿机制设计，或仅有间接的补偿政策，政策的不完全造成社会不公或滋生寻租行为，带来相关群体利益分配关系的扭曲。在土地用途管制及分区规划背景下，如何设计激励相容的基本农田经济补偿机制和移转制度，通过制度优化提高政府规划管制效率，实现限制发展区和非限制发展区相关利益群体福利均衡，以及区域间耕地保护责任共担、效益共享，不仅是政府亟待解决、社会公众关注的问题，也是学术界尚未解决的重要课题。如何从政策层面上探讨实现基本农田保护供给面由非均衡性向均衡性转变的补偿移转制度及举措，构建激励相容的利益分配机制，设计基本农田保护的经济补偿机制，充分发挥政府管制和市场机制的双重作用，将强制性的政府行政管理手段与自发的要素配置流动的市场机制相结合，以满足基本农田保护的目标和促进农民增收现实需求的宏观调控机制需求。 1　研究现状 20世纪中期，欧美等西方发达国家开始关注土地用途管制及分区规划给农田、森林、文化古迹、自然保护区、环境敏感地等土地发展受限地区相关权利群体所带来的福利损益效应，认识到土地用途管制及分区规划会导致不同利用分区利益群体间福利的非均衡，给发展受限地区相关群体带来福利损失。理论上，学者们普遍认为，土地发展受限时，如果没有得到相应补偿，会激发土地所有者的寻租行为及不正当动机的产生，造成土地利用的低效。实践方面，在发达国家，土地发展受限得到相应经济补偿已成明文规定及不争事实。例如，在美国南卡罗来纳地区，当地最高法院明文规定土地发展权被长期限制，必须给予相应补偿。20世纪60年代，为避免规划管制政策失效，消除因规划管制所带来的限制发展地区相关群体利益“暴损”(wipeouts)，以及非受限土地的“暴利”(windfalls)的现象，欧美发达国家逐渐对利益受损者采用市场和政府相结合的福利补偿及转移政策，制定与此相应的具有经济诱因和具有效率的制度安排和公共政策。这些政策工具有代表性的当属土地发展权移转制度(Transfer of Development Rights，TDRs)和针对环境敏感区等发展限制区制定的农业环境资助政策(Agri-envimnmentaI Policies，AEPs)。当前我国农地保护面临的政策困境与发达国家在20世纪60年代时所处的政策环境极其相似。20世纪90年代以来，针对城市化进程及耕地资源流失速度加快问题，我国政府采用土地用途管制及分区规划等相关制度措施强化对耕地资源的保护。但在管制制度执行的同时，却缺乏考虑相应的补偿制度，或仅有间接的补偿政策(例如，对粮食主产区及环境敏感地区因保护农地生态环境而牺牲的发展机会成本，或承受历史遗留的生态环境问题的成本间接给予一定的经济补偿或财政转移政策倾斜等)，政策的不完全造成社会不公或滋生寻租行为。然而，我国现行的农地保护制度多作为行政任务执行，农田保护给社会带来的粮食安全、环境保护效益为周边地区乃至全社会共享，保护的成本却由行为者承担，保护者或保护地区未得到相应的补偿，缺乏应有的激励机制或作用，存在“搭便车”和“政策失效”的现实困境。尤其，农地保护