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建立完善涉检信访终结机制思索目前,重复、越级信访问题突出,严重浪费司法资源、损害司法权威。一些地方重复访案件比例每年均达50%以上。2009年8月,中央政法委出台的《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》(以下简称《意见》)指出,对于涉法涉诉反复上访的问题,将实行信访终结制度。对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的问题,经过公开听证、公开质证、公开答复,由省级以上政法机关审核后,按有关规定作出终结决定,各级政法机关不再审理、交办、通报,以维护司法裁判的权威性和终局性。实际上,最高人民检察院于2005年出台的《人民检察院信访案件终结规定》也对信访案件终结条件和程序作了具体规定。那么检察机关如何建立完善涉检信访终结机制呢?笔者认为应从解决当前存在的问题着手。 当前涉检信访终结工作中存在的问题 (一) 涉检信访案件终结程序可操作性不强。一是决定权主体规定不具体。根据有关规定,省级政法部门及中央政法各部门有权作出终结决定,但由检察长还是检察委员会作出决定未明确规定。二是终结案件提请主体不明,责任不清。三是终结对象不明确,如终结的对象是信访人还是其所反映的问题,对同一案件终结后,其他当事人能否再就同一案件反映诉求等等不明确。四是终结案件否定性条件规定不具体。如对已作出终结决定的案件,有新的证据或事实时可撤销原终结决定,但对事实证据的标准没有界定。五是终结程序规定不一致。六是配套衔接措施不到位。 (二)终而不结问题突出。主要表现在三个方面:其一,终结决定对当事人影响力有限,信访人拒不接受终结决定,在具体行动上,仍我行我素,依然坚持上访;其二,由于没有建立信访信息共享机制,上级机关对终结后的案件仍向下级政法机关交办,随意启动程序,导致“终而不结”;其三,受绩效考核中稳定压倒一切的影响,原办案部门对信访人的不合理诉求仍给予满足,导致涉检终结徒有虚名。 完善涉检信访案件终结机制的几点构想 (一)建立和完善涉检信访终结机制的指导思想。一是要形成整体合力。涉检信访终结工作涉及许多国家机关和社会公众,在终结程序中必须吸收他们参与。这有助于对涉检信访案件进行全面检视与评估。经过多方共同审查同意予以终结的,各单位能够一致遵守,统一答复口径;不同意终结的,也有助于群策群力,共同研究化解方案。二是必须恪守法律底线。解决涉检信访终结问题,首先要弄清当事人的信访诉求及其所处的诉讼状态,并对信访诉求给予法律评价。对于符合法律规定的信访诉求,能在诉讼程序中解决的,应结合正在进行的诉讼活动给予解决。对于不符合法律规定的信访诉求,应向当事人辩法析理,答疑释惑,促使其息诉,仍不息诉罢访的,则应依法予以终结。 (二)建立和完善涉检信访终结机制的基本原则。一是合法性原则。坚持法治信访原则,把信访工作纳入法治化轨道,在保护合法信访的前提下,严格界定违法信访和无理信访。二是保障当事人的合法权益原则。信访制度法治化的核心是保障当事人的合法权益,构建涉检信访终结机制,要强化对信访人权益的尊重和保护,在办理、复查和复核涉检信访案件等环节中,通过严格的程序设计,减少信访事项处理的随意性,强化办理机关的责任,对信访人合法权益的充分尊重和切实保障。三是程序正当原则。程序正当与否的评判至少包含四个方面:(1)是否公正;(2)当事人是否被告知;(3)是否给予当事人以表达意见的机会;(4)是否履行了说明理由义务。四是依法解决问题和疏导教育相结合原则。对信访人的请求要依照法律法规的规定解决,但教育疏导也是必不可少的重要手段。对信访人要做好说服、解释工作,引导其知法、守法,以理性、合法方式表达利益诉求。依法解决问题与疏导教育是有机统一的整体,在信访终结工作中必须综合运用。 (三)建立和完善涉检信访终结机制的具体构想。 第一,关于涉检信访终结的对象。涉检信访终结工作的对象应当是检察机关作出终局决定的信访案件。终结工作针对的是对正确的决定仍不息诉罢访的问题。还需要明确的是,检察机关终结的对象应当是案件,不针对特定的信访人。对非涉检信访案件,如不服法院生效裁判以及不服公安机关不立案的监督案件,不能纳入涉检信访案件终结范围。 第二,关于终结的条件。根据《意见》和信访条例的规定,对以下情况可依法终结:检察机关的处理决定在认定事实清楚,证据充分,程序完备,定性准确,适用法律准确,处理意见合法适当,当事人又提不出新的证据的;当事人“法度之外、情理之中”的合理诉求已经依政策、法律法规妥善解决但仍坚持信访,所提出的要求超出政策、法律法规规定的;信访反映的问题已妥善处理,当事人明确表示接受处理意见,又以同一事由重新信访的。对涉检信访案件进行终结的条件,实质上可以归纳为以下两项:一是信访人反复上访、越级访或多次非正常上访、缠访及闹访、暴力访等违法上访;二是相关责任单位在倾听