新型工业化城镇化背景下浙江应对邻避冲突的选择——风险沟通和其实现.pdfVIP

贯彻落实十八大精神，推进浙江经济社会发展 (笔谈) 新型工业化城镇化背景下浙江应对邻避冲突的选择 — — 风险沟通及其实现 唐 明 良 (浙江省社会科学院法学所副研究员) 党的十八大报告吹响了 “坚持走中国特色新型工业化、城镇化道路”的号角。从国际上的经验来 看，在工业化城镇化的道路上，特别是在其 中后期 ，各种因工业项 目和城市设施建设引发的 “邻避冲 突”会 日渐增多。所谓 “邻避冲突”(Not—In—My—Back～Yard)，是指当地居民或者有关社会 团体、 组织因担心某些负外部性较强的建设项 目(如垃圾场、核电厂、殡仪馆、大型化工项 目等邻避型设施) 对身体健康、环境质量和所在地资产 (房产)价值等带来诸多严重 的负面影响，激发出强烈的嫌恶情 结 ，滋生 “不要建在我家后院”的心理，以及在这种心理下采取的强烈而坚决的、偶尔高度情绪化的集 体反对甚至街头抗争行为。事实上 ，就浙江而言 ，这种 “邻避冲突”的现象和由此带来 的困局早 已显 现 ，并 日益呈现出典型化 、密集化的特征 ，从早期 (2005年)因工业污染而引发的四件大规模环境群体 性事件，到 2011年的德清血铅超标事件，再到 2012年 1o月宁波镇海 px项 目事件，都可归入 “邻避冲 突”的范畴。特别是最近的宁波镇海事件 ，同早些时候在 国内其他省份发生的厦 门、大连 px事件 ，什 邡钼铜事件等一样 ，呈现出较为显著的 “邻避”态样，其事件激烈程度和影响范围之大，也值得我们从 理论上予以关注和警惕 。 人们已经从多个视角、多个场域去探讨 “邻避冲突”中所涉及的政治、法律、社会乃至心理、传播层 面的话题 ，充分体现了各界对社会治理未来走 向的共 同焦虑和转型期待。在这个过程 中，各种治理 “邻避冲突”的方案亦粉墨登场 ，归纳起来 ，主要是两种路径—一补偿和缓解 (分为工程缓解和制度缓 解)，而已有的研究成果表明，缓解特别是制度缓解较之补偿更具有稀释不满、降低冲突概率和烈度的 功能。而关于制度缓解的主要路径 ，国际国内学界普遍认为是项 目决策 中公众参与的引入。事实上， 就浙江而言，我们有 良好的项 目决策公众参与载体和实践，特别是环评法所设定的环评公众参与机制 及其在浙江的良好实践，为我们在项 目决策中深化公众参与准备了扎实的基础。在此基础上 ，笔者认 为，当下最重要的是将现有制度资源一一重大建设项 目环评公众参与程序设计成 “风险沟通”的平台 和场域 ，以真正实现公众的有序参与，这是预防和化解 “邻避型冲突”，缓解 “平时民意表达不足，关键 时刻民意爆炸”矛盾的可能载体 。 一 、 “邻避冲突”产生的共同病灶 ：参与不足和沟通匮乏 从近期国内和浙江省 内发生的多个 “邻避冲突”来看，环评程序中 “官民”之间 “风险沟通”的匮乏， 是冲突产生的共 同病灶 。比如 ，福佳大化 PX项 目曾是大连市在 国家实施振兴东北老工业基地的战 一 215 — 浙江学刊 2013年第 2期 略背景下引进的一个大型现代化芳烃联合装置，项 目投资达60亿元，其在建设之初 ，面对市 民的反对 声浪 ，相关部门以一句简单的 “石化行业构成对环境重大影响的事故十万年一遇”的风险判断彻底阻 断了风险沟通的启动，并且，现有证据表明，该项 目存在未批先建的嫌疑，因此遑论在环评程序中引入 公众参与及其风险沟通 ，无法与公众一起形成风险的共识 。而在 2011年台风 “梅花”暴露 px项 目环 境软肋的时候，面对社会公众洪水般 “风险社会 的强化”，又不经由精心设计的风险沟通程序，而泛政 治化地 ，甚至一边倒地 “痛打落水狗”，迅速果断地作出决策要求这个投资 6O亿，号称 国内最大的对二 甲苯 (PX)项 目进行搬迁，造成极大的社会资源耗散 。这两个极端，凸显 了在环评 中引入 以风 险沟通 为功能取向的公众参与的缺乏和程序正义的虚置。 宁波的例子存在类似的问题。宁波镇海区计划引进 PX项 目，引起民众关注。2012年 lO月初开 始陆续有村 民信访 ，后逐步演化成集体上访 、静坐、拉横幅、散发传单 、堵路、阻断交通等方式，严重影 响社会正常秩序。1O月24日凌晨 ，宁波镇海区人 民政府办公室网络发言人发布 《关于镇海炼化一体 化项 目有