探究政府和社会资本合作关系的经济法调整.docVIP

　　探究政府和社会资本合作关系的经济法调整 　　在我国大力推广政府和社会资本合作(PPP)模式的当下，PPP模式运行实践走在了前面，而立法和法理研究相对滞后，这给PPP模式在我国推广和健康发展带来不利的影响。本文对PPP模式形成的社会关系之法律调整，拟从经济法学的理论上进行初步的分析。 　　一、政府和社会资本合作(PPP)模式在我国的推广 　　PPP模式是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本方建立的以利益共享、风险分担为特征的长期经济合作关系。它以基础设施、公用事业、生态环境建设等领域为依托，吸收社会资本投资，整合公私合作资源，有效满足基础设施建设与公共服务需要。PPP模式的实践出现得较早，其作为概念被采用是在1992年的英国，随后在西方主要国家包括欧盟等重要区域性组织中广泛运用。 　　自1995年对外贸易经济合作部(2003年并入新组建的商务部)发布《关于以BOT方式吸引外商投资有关问题的通知》以来，广义的PPP模式经过20年的实践，特别是2014年9月21日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)提出推广使用PPP模式后，各地因地制宜运用PPP模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，得到较大发展。随着PPP模式推广和实践，国务院和相关部委也出台了一批指导和规范的行政法规及政府规章。例如，2014年9月23日，为了拓宽城镇化建设融资渠道、促进政府职能加快转变、完善财政投入及管理方式，财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)要求大力推广PPP模式;2014年11月16日，国务院为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，出台《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号);2014年11月29日，为保证政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》;2014年12月2日，为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)有关要求，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进调结构、补短板、惠民生，发改委印发《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作项目通用合同指南》;为适应大力推广PPP模式的需要，2015年3月1日起施行新修订的《政府采购法实施条例》;2015年8月17日发改委印发《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。在2016年11月4日制定并于同年11月27日公布的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中，提出要加强政府和社会资本合作项目的规范管理，各地可以根据当地实际及项目特点，积极探索、大胆创新，通过建立合理的使用者付费机制等方式，增强吸引社会资本能力，并灵活运用多种PPP模式，切实提高项目运作效率，强化政府和社会资本合作的政策保障，落实各级政府及有关部门严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺。这些规范PPP模式行为、调整政府和社会资本合作关系的法律规范主要纳入哪个法律部门，目前存在较大争议;主张不同，价值理念取向不同，对PPP模式的引领和发展的影响是很大的。而这些争议，只有通过充分的讨论才能解决。本文主张，政府和社会资本合作关系主要应由经济法调整。 　　二、PPP模式治理与我国经济法本质特征的适配性 　　(一)中国经济法具有经济性和社会性等特征 　　PPP模式下的政府和社会资本合作关系与我国经济法的本质特征和调整对象具有天然的内在一致性。为了说明这种天然的内在一致性，必须明确认识我国经济法的本质特征。现代经济法肇始于20世纪初的德国。我国虽然在20世纪30年代就有学者研究和在当时的法学期刊发表经济法学术论文，但是现代经济法和经济法理论的发展直到改革开放以后才逐步繁荣起来。目前，经济法已成为我国社会主义法律体系中的独立法律部门。作为独立法律部门的经济法，其产生和发展的客观基础是：市场机制与国家宏观调控的耦合;社会公共经济的发展;国家经济职能作用的发挥;国家对经济关系法律调整模式的重大转换等。市场经济发展的历程告诉我们，经济法的孕育与发展是现代市场经济发展和法治社会要求的必然结果。经济法是现代市场经济的产物，只有在现代市场经济时期才可能有现代经济法。 　　现代经济法的本质特征突出表现为经济性、社会性、公法私法包容性和规制性等方面：第一，经济法具有经济性。从其名称看，亦表明了经济法具有