调查研究2008年第二十五期——加强和改革职业卫生工作逐步实现.DOC

国家安全生产监督管理总局 调查研究 第25期 （总18期） 2008年 10月13日 ━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━ 加强和改革职业卫生工作 逐实现职业安全卫生监管一体化 协调司　周永平 一、我国职业卫生工作存在的问题 (一)概念不清。就工业化国家一般经验来看，职业卫生工作主要指防控劳动过程中各种有害因素对劳动者健康的伤害。按照国标GB/T15236-94的定义，职业卫生是指“以职工的健康在职业活动中免受有害因素侵害为目的的工作领域及在法律、技术、设备、组织制度和教育方面所采取的相应措施”。在实际工作中，长期以来存在着把“职业卫生”混同于“职业病防治”的含混认识。职业卫生重在减少和消除可能导致职业病的各种有害因素（物理、化学、生物），主要是通过工程技术措施、个体防护和管理等措施，尽量避免或减少职业危害对劳动者的伤害。职业病是职业卫生工作的结果。职业病的防治包括预防和治疗。如果从“职业病防治”的概念出发，职业卫生大致上约等于职业病的预防，而职业病的治疗属于医学的范畴。 (二)体制不顺。由于对职业卫生的概念不清，对其内涵外延理解上的歧义，导致在职业卫生的监督管理上一直存在着体制不顺的问题。建国以来，职业卫生监管体制经历了三次变革，都与概念理解不准确密切相关。1949-1998年，职业安全卫生工作虽然由劳动部门主导，但仍然存在部门间的相互争夺和扯皮现象。1998年-2003年，职业安全、职业卫生体制分割，前者由经贸委（后国家安全监管局）负责监管，后者由卫生部负责监管。2003年至今，分工体制将职业卫生工作本身再次分割，职业卫生工作中作业场所的监督检查由卫生部交给国家安全监管部门监管。我国现行分工体制，不仅将职业安全与职业卫生进行了拆分，而且还将其中的职业卫生的相关工作内容再次进行分离，分属不同的部门，使其相对的完整性受到损害，加之我国部门之间的工作配合存在一些问题，更使实际工作难以开展。 (三)两法并立。由于职业卫生监管体制不顺，导致了在法律上职业安全、职业卫生分离立法、分割监管的现状。1998年的政府机构改革，原先由劳动部门负责的职业卫生工作内容整体划归卫生部。在卫生部的积极推动下，全国人大常委会于2001年颁布了《职业病防治法》；2002年，全国人大常委会颁布了《安全生产法》，形成了目前我国职业安全与职业卫生分离立法、分别规范的现状。由于我国立法以部门推动为主的特点，职业卫生并不包括在《安全生产法》之中，并且《职业病防治法》与《安全生产法》在法律上具有相等的法律位阶。 (四)职业危害形势严重。由于职业卫生工作体制的反复变化，使职业卫生监管事实上不断弱化，随着我国经济体制改革不断深化、经济总量不断增大，职业危害也呈上升趋势。特别是2003年职能调整后，卫生部门失去执法权，不能再到企业进行执法，安监部门由于职能划分不合理，大多数尚未承接此项职能，造成两不管状态，使得职业卫生监管出现“真空”状态，导致目前我国职业危害形势十分严峻。 根据上世纪60年代美国的实际情况，职业病罹患与工亡（相当我国安全生产中“工矿商贸企业”统计项）的人数比约为9：1，考虑近十年我国职业安全监管力度较大，职业卫生相对薄弱的情况，我国实际遭受职业病伤害的人数与工亡人数的比例不会小于此数，由此推算我国实际每年罹患各类职业病的劳动者数量会在10万人以上。根据我国的经济结构、人口素质和就业特点分析，在这一巨大的职业病人群中，大部分都是农民工。他们在进城、在乡务工的过程中，按时足额领受报酬都无法保障的情况下，健康权利更无从谈起。当他们受到职业伤害后，相关权利和救济更是无法得到落实，这一结果对其家庭来说无疑具有毁灭性，对社会来说，其负担、其代价无疑太过于沉重。因此，职业卫生现状无论是对构建和谐社会，还是对国民经济所需要的人力资源可持续的供给都已经构成了现实的威胁。 二、一般工业化国家职业安全卫生一体化的演变历史 职业安全卫生是工业化带来的社会经济问题，作为雇佣劳动过程表现出来的突出劳动关系问题之一，在西方国家大致经过了如下几个历史事件的演变： 11802年英国的《学徒健康法》是现代劳动法的开端，也是职业安全健康（卫生）问题引起重视的起点。 英国工业化之初的圈地运动，使失去土地的农村人口大量涌入城市（与我国当前存在大量家庭和户籍仍然在乡的农民工的情况大不相同）。在他们适应城市化和工业化过程中出现了大量的社会问题，其中包括他们的子女因生活无着落而沦为流浪儿童。初期，这些儿童由教会负责收养，并进行文化和劳动方面的训练。进入18世纪中叶以后，由于流浪儿童太多，教会不堪重负，只能将其大批送往规模较大的棉纺厂做学徒工，由教会和工厂签订合同，由儿童做工来维持自身的生计。这一慈善性的措施经过一段时间实施以后，带来了严重的问题：资