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国际旅游岛建设背景下海南生态政策评价及建议【摘要】文章从政策结构、政策过程和政策效果三个方面总结评价了海南生态政策取得的成绩与不足，并且提出了设立环保厅整合政府生态保护职能，加强生态环境保护立法、加大对破坏生态环境行为的惩处力度，建立反应迅速、详实生动的生态信息系统，建立生态政府管理考核机制等建议。 【关键词】海南 生态政策 评价 建议 海南省生态政策评价 生态政策结构评价。从政策组合结构来看，海南已经形成了生态政策优先的政策结构组合。诸多生态政策基本形成了合理的逻辑关系。1999年《海南生态省建设规划纲要》明确围绕生态立省的目标制定各项政策，在全国率先奠定以生态作为制定各项政策的基础。2011年初通过的《海南国际旅游岛建设发展条例》进一步围绕旅游产业发展制定一系列政策规划。当前，海南生态政策与其他各领域政策的组合结构日趋成熟。 图1 海南生态政策树状结构模式 从政策性能结构上看，规制政策占据主要地位，分配、再分配政策、自律政策还比较欠缺。规制政策是政府制定的为引导政府行为和各利益集团行为的一般的、普适的规范，例如海南省为保护生态资源出台的各种规定与办法；分配政策是对各利益集团的各种利益进行划分的规范政策；再分配政策是对各种利益进行平衡与协调的规范；自律政策是自我限制的政策。《海南城乡总体规划》实施一年来，非法违建问题依然存在，建设重点区域规划完善，但是周边乡村没有被很好地带动起来，这与具体的政府管理、土地补偿等领域的自律、再分配政策还不到位密切相关。 从政策领域结构上看，生态政治政策、生态经济政策占据主要地位，生态文化政策、生态社会政策尚不完善。海南是文化欠发达地区，文化基础设施比较薄弱、文化产业“小少弱散”、文化的影响力和辐射力不强、文化管理体制不顺畅，海南文化建设可以为经济社会的全面发展和国际旅游岛建设提供强大的精神动力、智力支持和良好的社会环境。但是海南省人大法律法规库共228条公开记录，有关文化（含教育、卫生）共10条，占4%，文化政策建设显然与文化发展要求不相符合。 生态政策过程评价。政策问题的解决方案多来自于改革者的大胆创新。海南自建省以来一直是我国改革开放的试验田。1999年海南省政府率先将生态立省作为海南的发展目标。生态优先的政策导向发展了十年，在全国各地经济发展、生态危机的时候，海南又凭借自身优势提出国际旅游岛建设规划，再一次提出创新性的战略政策。改革者创新思维占据了主导地位，一方面可以为问题解决带来新的方案设计，另一方面也有可能产生客观条件后劲不足的局面。 政策合法化进程不断加快。首先，海南省政府不断推进行政程序合法化，使法治精神融入政策过程。2005年初，海南省政府出台了《海南省人民政府首席法律顾问工作规则》，在全国率先将政府首席法律顾问制度与行政首长负责制有机结合。其次，海南省充分利用经济特区立法的优越性，相继出台了45件地方性法规、规章，为特区社会经济发展保驾护航。建省至今，为保证生态经济的发展，海南省人大常委会和省政府也适时通过立法推动产业发展。这些规章制度的出台使“生态立省”战略执行有法可依，为海南的环境保护和资源利用筑起了法律“屏障”。 政策执行缺少民众的参与互动。纵观海南各项生态政策，从问题界定、方案制定、政策合法化直至政策实施，一直是政府在唱“独角戏”。政策在执行环节由于缺少群众的参与互动，很难确保创新和改革的可持续性和可推广性。正如一项关于海南省典型生态文明村的调查结论所说“生态文明村建设过程中存在农民的实际需要与政府的农村政策之间的矛盾，两者之间的结合点不甚明显。”生态政策缺少公开、科学的评估机制。海南生态立省以来，各项生态政策纷纷出台，但是政策评估机制却十分滞后。例如对于《海南城乡发展规划》实施一年的效果评估，公开的新闻只有文字的描述缺少客观的数据说明，对于存在的不足一笔带过。①这样的政策评估不利于政策改进与提高，由于透明度不高，群众的信任与参与度也会降低。 生态政策总体效果评价。生态政策效果评价缺少科学独立的评价机制，生态政策效果评价架构在其它政策尤其是经济政策之上。海南生态立省十多年来，总体上来讲，政策效果明显，海南省“十二五”规划建议指出，经济建设上，“十一五”期间全面超额完成了规划确定的主要目标和任务。生态立省已经成为海南经济社会发展的总指导思想，保护生态环境的理念已经成为海南各界人民群众的共同理念，良好的生态环境已经是海南各界人民群众共同引以为豪的资源，在经济快速发展的同时，生态环境成为衡量发展的“准绳”。 海南省生态政策建议 设立环保厅整合政府生态保护职能。生态系统涵盖面广并且不可分割，海南是全国首个生态立省试点，但是对生态系统的管理却没有统一明确的职能部门。海南省国土资源环境厅对于环境的保护局限于陆