地方公共债务风险化解有效工具-财政政策创新.docVIP

地方公共债务风险化解有效工具:财政政策创新一、引言 美国财政学家阿伯特（1949）指出：“公债管理就是选择公债形式和确定不同公债类型所占比例数量，选择债务期限结构，确定不同阶层持有者所拥有的公债数量，决定到期公债偿还和以旧换新，决定公债的发行条件和价格，对不同公债持有者的利益，以及到期公债和新发行公债的政策，公债政策在政府一般财政政策中的地位等”。我国财政发展史就是一部财政政策创新史，建设具有中国特色的社会主义财政政策体系无任何先例可循，必须用发展的观点、全局的观点、普遍联系的观点探究公共财政政策问题。时代不同，经济运行特点和表现的规律性会出现新的变化。地方公共债务从无到有，从小额度到大规模，经过了一个较长的积累过程。地方公共债务风险管理也顺时代而生，是改革开放年代，国民经济综合协调发展到一定阶段的自然产物，解决了中央与地方经济协调、全局与区域经济协调的阶段性矛盾问题。在地方政府自有财力和公共债务财力的共同作用下，我国城市面貌日新月异、我国经济发展跃升到了一个新的台阶，其积极作用应该给予充分肯定。任何事物有利必有弊，问题是弊发展到了侵害经济集体本身健康发展的程度，地方公共债务风险是否会诱发龙卷风一样通货膨胀风险和海啸一样的多米诺骨牌效应，摧垮整个经济运行体系。虽然从国家审计局有统计的数据和国民经济运行现状来说，地方公共债务风险还处于可控状态。但是，从地方经济中长期可持续发展角度来说，有效化解地方公共债务风险，对于保持经济增速的常态化具有非常重要的意义。因此，探讨通过财政政策创新来化解地方公债风险具有现实意义。 二、文献综述 经济学家威尔森和邓肯（1993）提出“财政规划”概念，指出财政规划是所有财政政策工具的一组特定值，此组政策工具值或适用于当年，或包括未来时期财政工具的特定变化。如果财政规划不会引起公债-收入比率的骤增（或骤减），那么这种财政规划或财政政策是可持续的。如果财政规划不可持续，就必须对一项或或者多项政策工具予以调整，或对其他非财政政策工具予以调整，或者适应外生变量变化等。工业化国家经验证明，高水平和持续上升的公债-收入比率的代价是高昂的，债务负担过重，利息支付压力过大，要想保持财政政策的可持续性，就必须降低公债-收入比率。经济基础、产业结构、税收体制、财政体制、利率、汇率、国际收支、就业政策、经济增长政策等多因素，都会成为影响地方经济可持续增长的重要因素。 财政学家马斯格雷夫（1959）提出，财政政策措施的理论框架，应该包括资源配置、收入分配和稳定经济三大方面。坦兹和泽（1997）从实证和规范角度，按照税收、公共支出和总体预算差额，分析了不同的财政政策工具对经济增长的影响。戴蒙德、莫里斯（1927），对静态税收超额负担进行了论述，认为税收引致的经济行为扭曲会使经济造成净效率损失，在税制结构得到优化，即在所有税种中每一种税的超额负担均等或成比例，仍然存在征税水平越高，净效率损失越大，而且当经济中存在其他税收扭曲时，这种损失的增加与税收水平的提高不成比例。阿特金森和桑德莫（1980）从税收对要素积累，特别是资本积累的影响入手，考察了动态意义上的税收超额负担问题，在两期生命周期迭代模型中，最适资本所得税率在长期不一定是零，通常取决于劳动供给与储蓄的相对税收弹性及其他们的交叉弹性。克姆利（1986）利用无限期界模型证明，长期最适资本所得税率实际为零。坦兹和泽（1995）论述了税制结构对经济增长的影响。Ram（1986）指出公共支出会取代私人部门产出，产生排挤效应，也会提高私人部门生产力，产生外部性或共用品效应，公共支出的社会收益总量必须看作两种效应之和。排挤效应和外部效应相反性表明，公共支出水平特别是结构非常重要。 上述文献表明，财政政策工具组合对经济可持续增长有较大的影响。 三、地方公共债务风险管理：财政政策创新 （一）一个实例：武汉经济技术开发区地方公债管理 以武汉经济技术开发区（简称“WH开发区”）为例，2002年到2011年，WH开发区顺应国家宏观金融形势，自主作为，因势求变，以国有投融资平台为主体，为地方财政基础设施建设资金缺口组织资金。从当年底余额6.7亿元到2011年底余额45亿元，有效缓解了地方财力不足弊端，加大了园区基础设施建设步伐，为开发区的长远发展腾挪出了空间。2009年之前，WH开发区融资特点是，政府经济管理部门立融资项目，开发区财政局以财政预算收入信用兜底，投融资平台公司在银行组织授信资金，资金到公司账后，视同财政资金封闭管理，全额划入财政预算基建专户，确保专款专用；融资平台公司组织资金，先由财政部门审批，再由公司组织借款资金，是典型的政府强力主导型融资模式。2009年后，随着国家对地方公债风险管理的重视，WH开发区主动求变，将传统财政信用兜底的债务融资