第三节 公共政策及特征、类型和作用.doc

第三节 公共政策的特征、类型和功能 一、公共政策的特征： 1．政治性： 如果单纯从公共与政策的概念上来看，公共政策本应是公共利益的集中体现，不应成为政治统治的工具。然而，在阶级社会中，任何政党和政府都是代表特定阶级利益的政治集团，其一切所为本质上都要服从阶级利益的需要。尽管从表面上看，政党和政府的政策行为有时并不带有政治色彩，如人口政策和环境保护政策等，但实质上还是为了巩固阶级统治的需要，这个需要简单的讲就是为了实现政权的稳固、国家的长治久安和社会的可持续发展。 尽管有违统治阶级意愿的政策结果在社会生活中并不鲜见，比如以阶级斗争为纲以及后来的文革，这些公共政策的运行，给国家造成了灾难性的不可挽回的损失，改变了几代中国人原本幸福的命运，但那只是因为政策制定者或执行者也就是个别领导人缺少经验致使措施不当造成的，根本不能代表我们整个党或者说是人民的意愿，当然，我们的第一代领导核心在这些政策的制定和执行中不排除有排除政治异己的可能。总而言之，公共政策的制定是政党和政府（政治组织）的政治行为，公共政策集中体现了统治阶级的利益需要，是源于政治动机的组织产物，因而它带有鲜明的政治倾向性。 在这里有必要补充的是，政策系统的运行即是公共决策的过程，它本质上是一种政治过程。在现代社会中，有两种基本的公共决策体制，即民主的决策体制和非民主的决策体制。民主的决策体制则有两种形式，即直接民主制和代议民主制。 在直接民主制条件下，公共决策或公共物品的需求由选民或公民（公民是指具有某国国籍的自然人。在我国，选民除了必须是具有中华人民共和国国籍外，还应具备四个条件：年满18周岁；未被剥夺政治权利；精神正常；经选民登记，持有选民证）直接投票决定，也就是由选民的倾向性或偏好来决定政策方案。这种直接民主制能全面反映选民的偏好，但决策成本高。 在代议民主制条件下，公共决策或公共物品的需求决定是由选民或投票人选举出代表（议员、人大代表等），再由这些代表作出公共决策。依照这种决策程序，选民所选择的并不是公共政策本身，而是那些被认为能较好代表其利益的政治家。因此，代议民主制实际上是一种公民间接参与公共决策的程序，它力求在决策成本和公民偏好的一致性程度上寻求一个合适的平衡，是一种较通行的决策体制。 非民主决策体制的典型是独裁决策体制，在这种体制下，公共决策或公共物品的供给取决于独裁者本人的偏好，由他（们）说了算，且他（们）宣称自己是为社会公众作决策，标榜其偏好与公众的偏好相一致，作出的决策符合公共利益，但实际上并非如此。独裁制往往难以反映多数人的偏好，违背公共利益，给全社会带来灾难与损失。比如在两千年的封建体制中，我们有帝王的楷模，如李世民，但更多的是昏庸残暴的暴君，如秦二世，在这种金字塔式的社会权力结构中，他们处于决策层的顶端，掌握着对百姓的生杀予夺，“上有好者，下必甚焉”，就会出现社会的无序和动荡，就会出现《三国演义》（第93回）里说的，“庙堂之上，朽木为官，殿陛之间，禽兽食禄；狼心狗行之辈，滚滚当道，奴颜婢膝之徒，纷纷秉政。以致社稷丘墟，蒼生涂炭。”他反映了东汉末年的社会乱象（诸葛亮骂死王朗），这时候，当老百姓期待的明君和清官不能出现的时候，就期待侠客，当侠客也不出现的时候，百姓就会揭竿而起，其实这时候，社会就会动荡，就会出现政权的更替，整个政策运行系统就会崩溃，所以有学者认为，整个封建王朝社会其实也就是 200来年的历史或者更短的历史，换汤不换药。 总之，在现代社会，我们学习和研究公共政策，出发点和落脚点，就是民主决策体制，新中国建立以后，我们走过弯路，有着血的教训的我们，更应该呼唤民主的决策体制，当然，我们的政治体制（代议民主制），存在着不少的缺陷，比如人大代表的选举方式，比如以党代政等，但这些正是我们改革开放的意义所在，也是我们学习研究公共政策的意义所在，温家宝在今年的两会结束后严肃指出，文革思维和余毒还没有消除，也许是基于这样的考虑，（主要指的是当时的重庆模式，“唱红打黑”）那么，一种实质和程序上真正体现民主的决策体制的建立，需要我们这代人甚至几代人的努力，任重而道远，相信我们专业的同学们在其中能大有作为。 2．公共性： 公共政策的政治性也决定了它的公共性特征。公共政策应该遵循如下公共性原则: 第一,公有性原则,即公共决策权力应该归社会公众所有; 第二,公治性原则,即公共政策应该由全体社会成员共同参与; 第三,公享性原则,即公共政策应该适用于其所要调整的所有对象; 上面三点，类似于林肯1863年的就职演讲，他说，要建立这样一个政府--Of the People,by the people, for the peop -，被近代思想启蒙家、政治学家梁启超翻译为民有、民治、民享 第四,公平性原则,即公共政策应该维护社会公平;（90年代初开始，理论界展开了