我国国土资源立法在生态保护方面的局限.pdfVIP

and№nagemenl法制与管理 LegaIsy吼em 我国国土资源立法在生态保护方面的局限木 Li“t蛳onof ResourceLawsiIl Con∞嗍ltjon MajorTe州tory_b勰ed Ecological 杜群(武汉大学法学院／环境法研究所，湖北430072) 991 摘要通过考察1998年《土地管理法》，2∞2年《农村土地承包法》，2∞2年《农业法》，2∞2年《草原法》和1 年《水土保持法》中关于国土资源保护的立法，讨论我国国土资源立法在生态保护方面存在的主要问题，反证强化生态 监督管理的必要性。 关键词 国土资源立法生态保护生态监督管理 生态保护和管理，是对地球生命持续力的保护 的需要。在区域土地利用规划和格局形成过程中， 和管理，它与国家对国民身体健康和生命安全的保 有些学者呼吁建立新的土地利用分类体系，即把生 护和管理一样具有等同的重要性，具备政府实施行 态用地、生产用地、生活用地和兼用地(功能混合) 政管制的必要性。生态保护和监督管理，与自然资 作为一级土地利用类型，从而明确生态用地的法律 源管理在性质上截然不同，在方法(包括立法)上 地位，确保生态建设的用地需求，实现可持续发展 也不可替代…。然而，我国自然资源管理实践仍然 目标【2】。该法第4条规定，国家实行土地用途管制 存在一种倾向，认为我国已经有完善的自然资源单 制度；按照土地用途，土地分为农用地、建设用地 行法体系——尤其近年来的立法修订工作，自然资 和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制 源单行法已经能够满足资源保护和生态保护的要 建设用地总量，对耕地实行特殊保护；农用地是指 求。的确，2000年以来我国自然资源立法迎来新纪直接用于农业生产的土地(包括耕地、林地、草地、 元，一系列单行法得到了修订或新订(除本文所列 农田水利用地、养殖水面等)，建设用地是指建造 2000年后修订的法律，目前拟修订的还有《森林建筑物、构筑物的土地(包括城乡住宅和公共设施 法》、《土地管理法》、《野生动物保护法))，拟制定 用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、 有《自然保护区法))等)，从中的确看到了立法在军事设施用地等)；未利用地是指农用地和建设用 生态保护和监督管理方面进行强化的努力，但是， 地以外的土地。可见，这个分类中没有涉及生态用 即使是修订以后的自然资源立法仍然存在生态保护 地。生态用地意义重大，应予以考虑。(2)应当对 方面的缺陷。本文通过择要列举、分析我国实证自 各类用地的比例和景观布局规划进行规范。按照第 然资源立法在生态保护方面存在的不足，反证生态 4条规定，农用地分耕地、林地、草地、农田水利 监督管理存在和发展的必要性。 用地、养殖水面等，它们之间从生态客观要求出发 的土地景观比例及其配置应当具备一定的标准和原 l l998年《土地管理法》 则，这一点尤其在西部温带、半温带、干旱和半干 1998年《土地管理法》在土地保护方面的不足旱地区的土地利用具有重要意义。与此相关的规 是明显的。(1)土地用途分类中应当考虑生态用地定，依据该法第34条，基本农田应当占本行政区域 内耕地的80％以上，但是耕地在农用地的比例则没 有；此外第19条“土地利用总体规划编制原则”中， ·受司法部法治建设与法学理论研究项目(2002—2004)和 虽然对土地规划作了原则规定，要求“统筹安排各 国家社会科学基金项目(03CFxol3)资助、环境演变与自 然灾害