日本的政府间关系特征及启示.docVIP

日本的政府间关系：特征与启示 项中新 【内容提要】 日本行政制度中央集权特征明显。虽然名义上实行地方自治制度，但中央通过各种形式对地方政府行为实施严密的控制。中央干预方式由战前的主要通过“人”的控制转向“财”的调节。中央政府还设置了专门机构，既作为中央利益代表，综合管理地方行政财政事务，又作为地方利益代表，反映地方的合理利益要求。在财政收入集权的前提下，日本建立了较完善的以公共服务均等化为目标的现代财政调整制度。日本的中央地方关系制度尽管有精密、精确等优点，但是，也存在干预过多、管理过细、监督过频、成本过高等缺陷，“寻租”行为与浪费现象也较为普遍，促使日本着力推进地方分权改革。本报告建议：形成一个财政体制改革的战略考虑，并有一个逐步实施的时间表；在没有设立内政部的条件下，强化中央财政对地方财政的管理职能，在财政部设立相应的管理机构；加快财政法制化建设。尽早将《财政基本法》、《中央地方财政关系法》、《一般性转移支付法》等法律建设列入财政法制规划中。 【关 键 词】日本、财政制度、管理 【作者简介】 项中新，经济学博士, 现供职于财政部预算司。 一．日本中央地方关系特征 （一）高度集权 自明治维新以来，日本一直实行地方自治制度。以1946年的市制、町村制改革为界划分，此前旧的地方自治制度具有极强的官治与中央集权色彩，府县与市町村都必须接受中央的监督；对于市町村，府县知事与内务大臣几乎拥有终极权限，包括条例修改或废止的许可权，对市村町会的解散权，议会决议或选举违法时的撤销权，市町村长没有履行法律义务时，府县知事的代行权以及实施强制预算等。对于府县来说，由于以府县知事为首的主要职员都是属于中央的地方官吏，内务大臣对于府县行政能够实施多方面监督，如发布解散府县会的命令等。 二战结束后，麦克阿瑟用美国的理念与制度强行改造日本。但日本文化与制度具有顽强的抵抗力，行政主导、中央政府主导的格局并没有根本改变。 地方自治在战后宪法中有了明确的法律保障，地方公共团体（Local Authorities）的自主性与自律性得到尊重，地方行政基于居民自治原理实施，中央干预的范围仅仅局限于个别领域，并尽可能采用技术性的劝告、建议、指导等非权力性干预方式。但是，中央政府对地方公共团体的行政介入、管理，通过个别法令制定许认可制度，或通过补助金、行政指导以及机关委任事务等方法，实际上仍然对地方自治事务进行调控。 总体上看，现行体制下日本中央对地方的干预方式有立法干预、司法干预和行政干预三大类。 1、立法干预。立法干预有立法机关与行政机关实施的干预两种。前者通过法律形式，后者以政令、府令或省令形式。日本宪法虽然规定了地方公共团体的组织与行政事务依据地方自治宗旨进行运作，但同时也规定地方公共团体的活动不得违反法律法令，市町村及特别区不得违反都道府县的有关条例，这就意味着中央可以通过立法行为对地方公共团体进行干预。随着确保全国行政水平均等化的推进，有关地方自治领域的行政事务的法令不断增多，并且，这些法令规定过细，过度干预现象比较突出。 2、司法干预。司法干预也有司法机关与行政机关实施的干预两类。日本现行的司法制度下，地方公共团体有关行政处分方面的诉讼，必须服从司法裁判所的裁决。另外还有一套行政诉讼体系。行政机关的司法干预的例子有：关于地方交付税补助数决定向自治大臣的陈述、市町村对都道府县建设事业负担金的异议向自治大臣提出的申请、对中央各部门补助金决定的不服而向自治大臣的申诉等。 3、行政干预。中央对地方公共团体的干预形式最常见的是行政干预。战后日本的初等教育、警察、消防等事务从中央移交给地方，另外，区域性道路、公园、各种会馆等公共设施建设，农林水产以及中小企业发展，上下水道、医院以及公害对策，老人及残疾人福利等内政事务基本上通过地方公共团体来实施。但是，出于维持全国均等的公共服务的需要，地方通常寄希望于中央的指导，而立法与司法干预缺乏迅速、果断的效果，因此，行政干预成为普遍方式。行政干预既有通知等书面形式，也有补助条件的口头说明（会议传达）形式，几乎所有领域，地方公共团体的一举手一投足都受到行政干预的约束。 因此，名义上日本实行地方自治制度，实际上中央政府的触角几乎遍及地方政府活动的各个领域。并且，这些干预都通过法律形式加以明确。如“地方自治法”赋予了内阁大臣、自治大臣以及各省厅主管大臣对地方事务进行行政干预的权力。在“地方自治法”以外，还存在诸多通过其他法律形式规定的行政干预。如：“地方税法”关于地方“法外普通税”的许可；“地方公营企业法”有关地方公营企业财政再建计划的承认；“地方教育行政相关法律关”关于文部大臣对都道府县教育委员会的指导、建议、援助以及对违反法律行为的纠正措施要求；“生活保护法”中规定厚生大臣对该法的实施拥有指挥、监督与检查权；“农业振兴相关法