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论公立大学法人化改革目标定位内容摘要：公立大学法人化是各国高等教育改革的共同趋势。这种改革促使公立大学的治理目标与治理手段发生了变化。绩效考核、契约规制、目标评鉴等管理理念为公立大学治理注入新的特点。 关键词：公立大学 法人化 改革 绩效 目标定位 法人化是各国公立大学改革的共同趋势 （一）首先掀起大学法人化改革浪潮的是日本 长期以来，日本国立大学被视为“被保护的官僚机构”（Osaki，1997），不仅所有的教职员都享有国家公务员身份，而且其称谓也与行政部门大体一致，如教授一概称“教官”，职员则一概称“技官”或者“事务官”。长期科层制管理所产生的制度性疲倦导致大学官僚化严重、缺乏竞争意识和服务精神，形成大学对政府的过度依赖。同时，因日本经济衰退，学校所需科研经费无法保障，国立大学的发展陷入僵局。为了尽快走出困境，建设一批教育质量优良、个性鲜明的大学，日本教育界开始呼吁建立完全独立的“国立大学法人制度”。从1997年改革意向的提出到2004年相关法律的出台，法人化改革酝酿了7年，最终通过《国立大学法人法》，将国立大学从文部科学省的附属机构转变为具有独立法律地位的法人实体。 （二）过度的科层管制是目前各国公立大学的共性弊端 1982年，卡耐基教学促进基金会发表了题为《高等教育管理》的调查报告，在分析美国历史上政府、市场、行会与大学关系的演变历程后指出，大学穷于应付各种官僚机构提出的形形色色的要求，自主决策空间甚微。报告认为，管理学校的自主权应回归学校。联合国教科文组织在1998年的《世界高等教育大会宣言》中呼吁各国政府维护大学自主权力和法人地位。1998年经济合作与发展组织（OECD）在《重整高等教育》的报告中也指出，当前高等教育应进行管理模式的变革，大力倡导还政于高等学校，并鼓励下放权力，赋予高校自主权，期望国家对高校的管理由以往的微观管理转为宏观调控。在这些呼声中，大学自主与法人地位的问题屡次成为改革的共同话题。 （三）我国对高等学校法人地位的规定 我国从20世纪90年代提出确立高等学校的法人地位问题。1985年5月，中共中央作出《关于教育体制改革的决定》，指出我国高等教育体制中存在的弊端，强调要“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。1986年《民法通则》从民事法律关系的角度明确了事业单位的法人地位。1992年《国家教委关于直属高校内部管理体制改革的若干意见》首次正式提出，“国家教委直属高校是由国家教委直接管理的教育实体，具有法人地位”。1993年2月中共中央、国务院颁布的《中国教育改革与发展纲要》提出：“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。1998年《中华人民共和国高等教育法》第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，从而对高等学校法人地位给予再次确认，但这种确认更多体现为民事主体地位的认可，并未从根本上明确高等学校与政府之间的关系，也未完全厘清科层管理与法人治理的具体差异。 绩效服务是公立大学法人化的目的 （一）国外公立大学法人化的目标 法人化改革之前，日本国立大学是以教授治校为特征的“学术共同体”，校长通常由本校的教授会选举产生，然后经文部省任命，但学校的人事、财务等具体的管理制度却由政府统一规定，行政职员也由文部省统一配备。作为“学术共同体”，国立大学强调学术自由，注重基础研究，较少关注学术成果的社会经济效益。法人化改革更强调大学作为知识载体的经营特征，改革的目的在于将大学逐渐从专业取向转向消费者取向，为此在大学内引进了“计划、实行、评价和改善”的经营循环体系，密切大学与社会各界的联系。根据《国立大学法人法》规定，国立大学校长为国立大学法人的最高权力者，是经营、教育的最高负责人，另设副校长、监事若干。同时，按照企业经营的方式，引进董事会作为学校的最高决策机构。在董事会中聘请若干校外董事和校外评议员参与学校管理，以确保国立大学的公益性。设置教育研究评议会和经营协议会两大咨询机构，向董事会直接负责，分别就大学教育研究等事项及学校运营等事项进行审议。改革包括引进民间经营管理理念、校外人士参与学校管理、教师人事制度改革、外部评价制度以及财政来源渠道的多元化五个方面。 法人化后，政府与国立大学的关系发生了实质变化。虽然政府对国立大学仍有较大的监督管理权，但国立大学将拥有完全独立的管理、教育、研究的自主权。这一改革引起社会各界的强烈关注，日本国内媒体称其为高等教育领域的“地震级的变革”，美国《高等教育年鉴》则称之为“100年来最大的教育变革”（Goodman，2005）。 公立大学变革的模式具有很大的相似性，即逐渐调整以往由政府主导高等