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开发区管理体制演进模式及启示内容摘要：本文以蛇口工业区为例，探索了开发区管理体制演进的阶段性及其模式。由集权到分权，由政企合一到政企分开，管理体制与园区功能动态匹配是开发区管理体制演进的三大特征，内部与外部动力因素共同推动了开发区管理体制的演进。 关键词：开发区 管理体制 模式 变革 引言 随着我国城市化进程的加速，城市区域迅速向外扩张，成立较早、距离城市较近的开发区逐步演变为城市的一部分。一些开发区也突破原有功能布局的限制，转变为承担更多城市功能的新区。开发区的功能也由原来简单的招商引资，培育产业，转变为吸纳城市新增人口，满足城市扩展的需求；进而缓解中心城区的压力，加速了城市周边地区的发展，形成新的城市功能区。处于不同城市功能发育阶段的开发区，需要有与之相适应的管理体制。在这个过程中，开发区原有的管理体制面临各种力量的冲击。开发区管理体制能否不断创新，能否适应城市新区的功能定位，成为开发区持续发展的关键。深圳蛇口工业区，作为我国成立最早的开发区，现在已经逐渐演变为深圳市区的一部分，开始承担更多的城市功能。在这个过程中，蛇口工业区管理体制的变迁值得关注和思考。 蛇口工业区管理体制演进历程 创立于1979年的蛇口工业区，是中国大陆的第一个开发区，它开创了一种独特的工业区开发模式，即政府赋予较大的自主权，由一个企业自筹资金，独立开发、建设、经营、管理一个相对独立的区域，并在经济体制和行政管理体制上进行全方位配套改革，这就是我们所称的“蛇口模式”。蛇口工业区的开发建设不是由政府职能机构来承担，而是由一个企业——招商局集团负责，这就决定了招商局集团同时具备双重职能，即政府职能和公司职能，蛇口工业区的管理体制经历了三个阶段的演变过程。 （一）蛇口工业区建设指挥部阶段（1979～1982年） 1978年，招商局与广东省商谈在广东沿海邻近香港边境筹建工业区问题，之后招商局成立考察组到宝安县深圳镇的蛇口、沙头角、盐田公社等地进行实地考察，根据3个地方实地考察的情况，招商局正式向广东省提出选择在蛇口兴建工业区。1979年，广东省、深圳市和招商局达成协议，规定蛇口工业区的规划建设和经营管理由招商局全权负责。1979年，蛇口工业区建设指挥部成立，指挥部设立7个科编制25人，全面负责工业区基础工程建设、劳动力招聘和后期保障等事宜。 在这个阶段，建设指挥部承担了工业区建设与开发的所有功能。建设指挥部管理模式是集政府、所有者、经营者、管理者、投资者于一身的高度集权管理模式。在工业区建设开发的初期，这种高度集权的管理模式提高了蛇口工业区的建设速度。 （二）蛇口工业区管理委员会阶段（1983～1986年） 随着蛇口工业区所承担的城市功能的迅速增加，高度集权的建设指挥部管理体制不能适应工业区发展的需要。1983年，蛇口工业区的管理体制由建设指挥部改革为管理委员会。蛇口工业区管理委员会依然是由招商局集团直接领导，深圳市政府并不直接参与工业区的事务。 在这一阶段，蛇口工业区的主要功能也转变为招商引资、园区规划、产业培育和园区服务管理，随着蛇口工业区所承担的功能的变化，工业区管理体制进行了相应的调整。集中表现为，蛇口工业区管理委员会成立了规划建设室，承担整个园区的城市规划职能，享有园区的规划权。管理委员会的管理体制在促进园区第二阶段的发展中起到了一定的作用，但是随着工业区的发展壮大，管理委员会在行政管理、社区服务和公用事业方面所承担的事务越来越多，管理委员会的机构设置开始膨胀，人员迅速增加，效率有所下降。 （三）蛇口工业区有限公司阶段（1987年至今） 1987年1月12日，蛇口工业区管理委员会召开干部扩大会议，对工业区的管理体制改革进行讨论，拟成立蛇口工业区有限公司，将工业区的管理体制由管理委员会变革为有限公司。1987年招商局集团正式将蛇口工业区管理委员改革为蛇口工业区有限公司，其决策机构是公司董事会，招商局蛇口工业区有限公司于1998年完成了法律意义上的规范化。同时，深圳市政府在《关于蛇口、南头并区管理体制的批复》中指出，根据“政企分开、照顾历史”的原则，“在市职权范围内尽可能多给蛇口工业区一些企业自主权”，继续授权蛇口工业区有限公司行使若干政府职能。 在这一阶段，整个园区的城市功能迅速发育起来，由原来的工业区的功能转变为集居住、商务、生产功能于一体的城市新区。在管理体制上，也由原来的高度集权管理模式转变为建设开发与行政管理分权的管理模式。在这个过程中，人口开始迅速在这一区域积聚，居住功能越来越重要。与居住相联系的商业、商务、办公等功能迅速发育起来。此时，集权式的管理委员会体制已经不能完成兼顾政府与企业的双重职能，分权成为一种必然的选择。 开发区管理体制演进的特征分析 我国的开发区建设经过30多年