日本、美国地震对策强化区法律规制对比.docVIP

　　日本、美国地震对策强化区法律规制对比 　　引言 　　日本、美国等作为全球地震高发国家，分别确定了类似的地震对策强化地区，建立了一套适合本国国情、相对完备的法律、法规和行动计划体系，在几十年的地震重点监视区防震减灾实践中，取得了一定的社会效益，积累了许多防震减灾法律制度建设方面的有益经验［１－２］。 　　本文综合研究日本、美国地震对策强化地区防灾减灾有关法律制度及法理基础，分析相关制度中的政府管理和社会管理，以及投入机制、社会参与机制等配套措施。通过对资料进行梳理、分析，从地震风险概况、防灾减灾体系建设、社会防灾能力等方面详细研究日本在地震对策强化地区相关制度实施成效，总结国外地震对策强化地区防灾减灾主要经验与教训。最后，结合我国的基本国情，研究可以借鉴的经验和启示，为完善我国地震重点监视防御区制度提供参考。 　　１日本、美国地震对策强化区基本法律法规 　　日本和美国为了有效减轻地震灾害损失，两国政府都建立了比较完善的防震减灾法制体系和地震预防、准备、响应及重建战略规划，健全地震高风险地区的专门制度和对策。１９６１年，日本颁布了《防灾对策基本法》及各种 防灾法律法 规６０多 部①。经 整 理，《日本现行法规总览》②中关于地震的相关条款１３２项，分为基本法、地震防震减灾及应急援助法、灾后重建法、建筑抗震法规４个类别。这一套严密的防震减灾法律体系，涵盖地震灾害的准备、预防、响应、恢复、重建、保险等各个方面，规定十分具体而明确，针对性与可操作性很强。日本政府制定了《关于地震防灾对策强化地区的地震对策紧急整备事业相关的国家财政特别措施的法律》（１９８０年法律，第６３号）、《关于东南海南海地震的地震防灾对策推进相关的特别措施法》（２００２年法律，第９２号）等［３］。 　　１９７７年１０月，美国国会通过了 《地震灾害减轻法》，旨在 通过制定和实施有效的地震灾害减轻计划，减少地震造成的生命和财产危险；１９８０年，颁布实施了 《地震灾害减轻和火灾预防监督计划》，其中明确规定了美国联邦紧急事务管理局的权利与义务；１９９０年１１月，颁布实施了重新审定的《国家地震减灾减轻计划法》，政府有关部门依法进行防震减灾。根据灾害减轻法及修正案的要求，制定并执行 《国家地震灾害减轻计划》，明确规定了计划的宗旨、目标、具体内容及计划实施单位。美国政府制定了 《地震安全与土地利用计划》（ＵＳＧＳ，１９８７年）、《地震危险性区划》（１９９４年）和 《加州地震灾害减轻法案》，组织实施了 《加利福尼亚地震损失减轻计划》（２００７年）等。 　　２政府部门管理、社会管理及全民参与体制与机制 　　１９６３年，美国成立了世界上第一个灾害研究中心，主要从事对社会紧急事件反应的多种社会研究。美国建立危机管理体制的历史可追溯到２０世纪初。１９０８年，美国成立了以联邦调查局为主体的社会危机管理机构。随后，１９４７年，成立了以国家安全委员会为领导的综合性危机管理体制；１９７９年，美国成立联邦紧急事务管理局（ＦＥＭＡ）这一独立政府机构，处理国家灾情。 　　２００１年，９１１事件发生后，美国危机意识进一步增强，采取了一系列强化危机管理的措施，最终形成了目前较为完善的危机管理体制。阪神地震后，日本政府４次提高抗震设防标准，全面加强东南海南海地震防灾对策强化地区和首都圈地区的地震监测预测预警、震灾防御和紧急救援能力建设。更重要的是，国外在制度建立后进行了相关的推进研究。这种研究是建立在灾害社会学对灾后人的集体行为和组织行为研究基础之上的。 　　比如日本，针对东京等巨大城市面临巨灾时将存在避灾难点问题，提出了 回家难民概念［４］，通过探讨地震后人的行为模式提出减灾对策；近几年针对东南海南海地震重点设防，提出了强化地区抗震设防能力，提倡产官学民多方合作［５］。墨西哥应对地震灾害的一大法宝是建立完善的民防体系。 　　１９８５年大地震后，为加强地震等灾害应对工作，墨西哥组建了全新的国家民防体系成立国家民防总局与国家减灾中心，并在全国建立三级民防组织。民防部门负责地震等灾害的管理工作，国家减灾中心负责地震等灾害的监测、研究、抗震技术与区划、震害预测、防灾宣传等科学研究与技术咨询服务工作，两者职责分明又密切协作。墨西哥城也设有民防局，内设咨询、决策与执行３个部门，负责全市防震防灾工作，其年度经费预算高达１亿美元。 　　另外，德国、新加坡、新西兰和智利等国也都根据所在地区的地震风险，有针对性地进行了强化地震重点地区的防震减灾工作［６］。 　　３日本防灾对策强化区域基本思路 　　在以地震防灾强化地区８级地震为重点的防灾对策战略中，颁布了监视区域类别标准、划定地震防灾战略重点地区、确定地震预报战略与目标（图１）。采取在全国进行基本观测、重点地区强化观测、推进各种有效的观测研究和努力实现地震预报的实用化为目标的战