政府投资项目管理体制的形成和发展.docVIP

　　政府投资项目管理体制的形成和发展(上) 　　文/吴秋艳 周国栋 　　政府投资项目指为适应和推动国民经济或区域经济发展，为满足社会文化生活需要，以及出于政治国防等因素考虑，通过财政预算投资（包括发行债券、利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等）兴建的固定资产投资项目。 　　从总体上看，我国政府投资项目管理体制的形成和发展先后经历了改革开放以前的政府高度计划集权型项目管理体制和改革开放后逐渐形成的市场型政府投资项目管理体制两个阶段。 　　计划集权型项目管理体制的形成和发展 　　我国计划集权型项目管理体制的雏形在第一个五年计划前后开始形成。新中国成立后，经过1950年到1952年的3年恢复建设，我国国民经济得到恢复和发展。1951年3月和1952年1月，原中央财经委员会先后颁发《基本建设工作程序暂行办法》和《基本建设工作暂行办法》，从投资分配和建设项目管理等方面确立了我国政府投资项目计划集权型管理的基本框架。这两个《办法》对政府投资（基本建设）项目的概念、内容、分类、限额以及基本建设工作组织机构、设计施工管理、计划编制与审批、拨款监督、工程验收与决算等作了具体规定。 　　1953年进入“一五”计划时期，开始了以156个重点工程为中心的大规模经济建设。该时期政府投资项目管理工作的重点是组织机构和规章制度建设，国家先后成立了计划委员会、建筑工程部（总局）、中国人民建设银行等项目建设管理机构。围绕项目审批，国务院陆续发布《基本建设工程设计任务书审查批准暂行办法》《基本建设工程设计及预算文件审核批准暂行办法》等规章。这些组织机构和规章制度的建立，对加强项目管理、规范基本建设程序，保证“一五”重点工程建设发挥了重要作用。 　　但从“二五”开始，由于受“大跃进”影响，刚刚建立的基本建设管理制度受到冲击。在急于求成等左倾思想影响下，瞎指挥，浮夸风盛行，必要的基本建设管理制度被当作“大跃进”的绊脚石和妨碍生产力发展的陈规陋习遭到破除。项目管理方面，1958年底中央甚至下放了投资计划管理权和项目审批权，允许地方对本地区的建设规模、建设项目、投资使用等进行统筹安排，并简化计划编制程序、项目审批程序。经济建设指导思想上的偏差导致建国后第一次投资过热，计划外项目大量增加，建设战线拉长，投资效益大幅下降，甚至上了许多无效的项目，给国民经济带来一系列严重后果。“二五”后期，按照“调整、巩固、充实、提高”的方针，中央先后下发《关于加强基本建设计划设计管理的通知》《关于严格执行基本建设程序严格执行经济合同的通知》等4个文件，加强和改进项目决策管理，上收下放的权力，加强基本建设领域的集中统一和指令性计划管理，加强中央对地方的监督管理和控制。为加强中央统一计划领导，压缩基本建设规模，1960年原国家计委党组还发出通知，成立重大工程项目“基本建设指挥部”，统一指挥设计、施工、物资供应、地方支援等工作。 　　“三五”“四五”期间，由于“10年动乱”干扰，刚刚恢复和改进的基本建设管理工作又一次遭到冲击。尤其是1967-1972年间，原计划委员会被撤消，计划管理工作陷入停滞，“政治挂帅”“边勘察、边设计、边施工、边生产”的项目到处存在，不注意科学决策、违反经济规律、违反基本技术常识的事例处处可见。1973年原国家计委下发《关于加强基本建设管理的规定》，重申加强项目建设计划管理、严格执行基本建设程序等方面的规定，基本建设管理工作初步恢复。直到1978年原国家计委下发《关于试行加强基本建设管理几个规定的通知》和1979年中共中央、国务院批转国家计委《关于改进当前基本建设工作的若干意见》，才系统全面地规范和完善了基本建设管理规定，使基本建设工作重新步入正轨。 　　计划集权型项目管理体制的主要特点 　　经过近30年发展，形成了我国计划经济条件下的集权型项目管理体制，其主要特点为： 　　1.项目投资主体一元化，投资决策权高度集中。政府为唯一投资主体，且以中央政府投资为主。税收、企业利润、更新改造基金、固定资产折旧和大修理费等全部上缴政府，由中央政府以指令性计划的方式拨付项目使用，广大企事业单位和个人不允许也不具有投资能力，外资基本被完全排斥。 　　2.项目投资渠道单一，投资运行分割严重。国家财政拨款采取按部门和地区切块方式分配，交建设单位无偿使用。 　　3.项目管理方式简单。政府对项目的管理强调中央高度集中、统一计划，以行政部门垂直管理为主，由各个部门分兵把口负责。 　　4.没有责任约束机制。计划集权型项目管理体制是一种从上到下的“大锅饭”体制，无论是全局性的投资总量、结构、布局安排发生失误，还是某个具体建设项目决策或设计、施工出现问题，都无法明确责任者，不可能也不允许对决策者、执行者追究责任。 　　计划集权型项目管理体制随着我国计划经济体制的逐步建立和建国初期大