农地产权由“两权分离”向“三权分离”转变分析.docVIP

农地产权由“两权分离”向“三权分离”转变分析 　　[提要] 改革开放初期，为了提高农民的生产积极性、解决温饱问题，实行“家庭联产承包责任制”，将农地的所有权和使用权的归属分开，实现“两权分离”；进入21世纪后，为了提高耕地利用效率和促进进城农民市民化，实行土地承包经营权物权化改革，促使农地“三权分离”。农地产权由“两权分离”向“三权分离”的转变，预示着我国农地功能体系已由保障功能为主导变为以经济功能为主导，农地资本化属性进一步加强。 　　关键词：土地承包经营权；两权分离；三权分离 　　基金项目：河北省社科基金课题：“农地‘三权’分置的实质及其影响研究”（编号：HB15YJ055） 　　中图分类号：F321.1 文献标识码：A 　　原标题：农地产权由“两权分离”向“三权分离”转变的缘由分析 　　收录日期：2016年9月30日 　　我国农村土地的家庭承包制度在20世纪八九十年代取得了巨大成功，基本解决了饿肚子的问题。但21世纪以来，中国农业逐渐沦为农户的家庭副业，农民种地的积极性下降，甚至出现了撂荒耕地现象。为了提高农业的竞争力，保障农产品供应，我国不得不再一次调整农地产权制度：稳定集体土地所有权，强化农户的承包经营权，放活经营使用权，将农地产权的配置方式由“两权分离”推向了“三权分离”。 　　一、“两权分离”的产生及其演变 　　（一）“两权分离”的产生。“两权分离”是农村基层干部群众在实践中首创的，是政府高层“摸着石头过河”的产物。20世纪40年代末和50年代初，中国通过土改运动实现了农民土地所有制，农地所有权和使用权都掌握在农户手中。50年代末期，基于大规模工业化发展的需要，政府开始推行农业集体化，将农地收归集体所有。这一剧烈产权调整使农业经济严重萎缩，1961年的粮食产量比1957年少了5，853.60万吨，减少30%，农村出现了经济危机。中央不得不在1961年3月出台了《农村人民公社工作条例（草案）》（一般称为“农业60条”），确立了“三级所有、队为基础”的土地所有制。调整后，农业生产逐渐恢复，农村社会矛盾得到一定程度的缓解，但由于作为土地所有者的人民公社、生产大队、生产小队之间存在着隶属关系，三者间的权力边界又不明确，普通社员的利益仍缺乏保障，农民生产积极性依然不高。十一届三中全会后，党的执政理念发生了变化，激发社会各界的活力、推动经济发展成为政府的主要任务。地方政府开始不断调整农地产权制度，逐渐允许农村集体将土地分包到组（或户）。 　　然而，农业集体化必然会留下遗痕，农地制度已经不可能再回复到建国初期的小农所有制。为了避免意识形态的争论，减缓“左”倾人士的阻挠，以杜润生为首的国务院农村发展研究中心创造性地提出了“家庭联产承包责任制”这一极具中国特色的农地产权制度。这种制度的核心是将土地的所有权和使用权分离开，所有权保留在集体组织手中，以此彰显土地集体所有制，而将使用权交给农户，以此实现农地的家庭生产经营。这种独特的“两权分离”制度既保留了集体所有制，又恢复了家庭耕作制，解决了公有制与生产效率之间的矛盾，使农业得到迅速发展，1988年甚至出现了卖粮难的问题。 　　（二）“两权分离”后的演变。“两权分离”后的农业经营仍然属于集体经济范畴。从概念上讲，“责任制”属于经济组织内部的一种管理制度，是明晰组织内部的具体部门、具体人员的工作范围、应负责任及相应权力的制度。各部门和各人员的相关权利只在组织内部得到承认，不能作为独立产权在市场上流通。所以，从理论上讲，家庭联产承包责任制下的农业经营方仍然是集体，只是为了避免生产中社员干活大帮哄、出工不出力的现象，集体与其成员签订承包合同以明确他们的责权利并据以奖惩。这种“包”是组织内部的一种激励机制，承包合同只是集体内部的管理文件，不被外界认可。 　　但随着社会经济的发展，尤其是政治空气的缓和，打着“家庭联产承包责任制”旗号的农村土地经营制度不断向农户经营制转变。该制度实施的初期，集体只是将某些生产作业活动承包到组（或户），约定产量、成本和相应的奖惩措施。这时期的“家庭联产承包责任制”名实基本相符。不久之后，这种经营方式便被“大包干”所替代。集体开始将土地分给组织内的农户，由农户自主经营。除了缴纳公粮和农业税、向乡村交付“三提五统”以外，农户多劳多得。农地收益分配方式变成了俗称的“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的“大包干”模式。“大包干”以后，农地承包已不再与农作物产量挂钩，根本谈不上“联产”。2006年，“三提五统”也取消了，集体和农户之间基于承包地的利益分配几乎没有了。此时期的土地经营方式，不应再被称为“责任制”，甚至也算不上“承包制”，合理的叫法应当是“家庭经营制”。但因为“承包责任制”能够昭示土地的集体所有性质，能维持集体经济的外貌，所以这一称谓