公私合作伙伴关系_PPP_的应用及审计重点探讨.docx

( PPP)公私合作伙伴关系 的应用及审计重点探讨 *严晓健【摘 要】 公私合作伙伴关系 ( Public-Private Partnerships，以下简称 PPP) 模式在世界各国的应用已有较长的一段时间，它具有伙伴关系、利益共享、风险共担的特点。在 PPP 模式的应用中，需要建立一套恰 当的会计核算制度、寻求最优的风险分配方式、组织适当的整合治理安排以及加强对 PPP 的制度设计和 管理，从而对 PPP 的高效运行实施有效监管。对于审计机关而言，面对 PPP 的审计环境，应当不断提升 审计人员应对该环境所应具备的法律、商业、财务等方面的专业知识，同时，重点关注 PPP 应用中绩效 责任、招投标程序、合同管理以及运行实施等方面可能存在的问题，以促进 PPP 的更好应用与发展。【关键词】 公私合作伙伴关系 利益 风险 审计20 世纪 80 年代以来，世界上许多国家都开始尝试采用 PPP 开展本国的一些基础设施建设。我国在 20世纪 90 年代也开始实施 PPP 项目，近年来有扩大趋势。从国内外对 PPP 的应用来看，私人部门参与到公 共产品或服务的提供中来，在改进公共产品或服务的提供的同时，也对提升公共部门的绩效责任提出了一定的挑战。随着 PPP 的广泛应用，如何有效监督 PPP 项目的实施、评价 PPP 项目的绩效以及公共部门的 绩效责任，都将是审计机关所面临的问题。本文在对 PPP 的相关概念、特点进行分析的基础上，从会计 处理、风险分配、整合治理以及管理设计等方面，对 PPP 模式的应用进行了探讨; 同时，以国外审计机 关和审计组织的相关做法为例，研究、分析在 PPP 模式下审计机关的审计应对及关注重点，旨在为我国 如何加强对 PPP 模式的应用和审计工作提供一定的参考。一、PPP 的种类和特点( 一) PPP 的种类PPP 是一个意义非常宽泛的概念，涵盖了私人部门参与提供公共产品或服务过程中形成的各种公私合作伙伴关系，从合作模式上看，包括私人融资倡导 ( Private Finance Initiate，PFI) 、建设—经营—转让( Build-Operate-Transfer，BOT) 、转让—经营—转让 ( Transfer- Operate-Transfer，TOT) 、特许经营 ( Concession) 、公私合作 ( Private Sector Participation，PSP) 、剥离( Divestiture)等类型。PPP 有广义和狭义之分，广义 PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义 PPP 可以理解为一系列项目融资模式的总称，更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的资金价值。由于各国情况不同，不同的国际 组织、国家或地区对于 PPP 的定义、内涵以及应用范围都有一定差异，对于 PPP 的分类也各有不同。世界银行综合考虑资产所有权、经营权、投资关系、商业风险和合同期限等角度，将广义 PPP 分为服务外包、管理外包、租赁、特 许 经 营、建 设—经 营—转 让 / 建 设—拥 有—经 营( BOT / BOO，Build-Own-Operate，)和剥离六种模式。联合国培训研究院认为，PPP 包含两层含义，一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种* 严晓健，审计署京津冀特派员办事处，邮政编码: 300010，电子信箱: alexyien@ sina. com。45合作关系，二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。联合国培训研究院按照狭义的 PPP 进行分类，认为世界银行 PPP 分类选项中的特许经营、建设—经营—转让和建设—拥有—经营三类模式为 PPP，而外包、租赁和剥离则不属于 PPP 范畴。最高审计机关国际组织 ( INTOSAI) 发布的最高审计机关国际准则( ISSAI)5240-PPP 风险审计的良好实务指南中，对 PPP 的类型进行了相关说明。澳大利亚新南威尔士州 2013 年度审计长报告中指出，该州目前使用了 PPP 协议的 4 大类型: 延期付款的购买协议，包括曾经由私人部门融资，现今由州所拥有和控制的基础设施; 融资租赁协议，包括由私 人部门融资并拥有，但由州所控制的基础设施; 建设 ( 拥有) —经营—转让协议，包括由私人部门融资、建设并运营一定时间，之后所有权和控制权均转移给州的基础设施，私人部门通过向基础设施使用者收费来回收其投资; 建设—拥有—运营协议，包括通常由私人部门在基础设施的整个使用周期里进行融资、建 设并运营的那些基础设施，私人部门通过州支付的费用来回收其投资。我国对于 PPP 模式的应用也越来越广泛，财政部科