我国风景区管理体制相关问题概述.docVIP

我国风景区管理体制相关问题2.1 我国风景区管理体制发展历程 我国风景区在文革结束之前，是国家政治的附庸，主要用于接待外国政要。文革后，主要经历了两个重要的发展阶段。 1 风景区管理体制初步形成阶段 我国幅员辽阔，既有灿烂悠久的历史，又有壮丽的名山大川。文革结束后，国家百业待兴，风景区管理体制问题才逐步列入中央议事日程。1979年4月在杭州召开的全国风景区工作座谈会，揭开了我国风景区管理事业的序幕。1982年，国务院审定公布了第一批国家重点风景名胜区共44个，标志着中国已把风景名胜区这一宝贵的自然与文化资源以国家政府的名义确定，严加保护。1994年国家建设部发布了《中国风景名胜区形势与展望》，对许多现在还在延续的管理体制及相关政策进行了肯定和推介。中国风景区体系和管理体制初步形成。 这期间共形成了4种主要管理模式：分别是政府机构类型、准政府机构类型、协调办事机构类型和统一管理机构缺失型。 2 风景区企业化阶段 从上世纪90年代开始，随着国民经济持续高速发展、国民收入大幅提高，国内旅游迅猛发展，许多风景区收入骤增，引起了很大反响。2001年，全国有24个省份提出要将旅游业作为支柱产业或重点产业，倾力支持，优先发展，全力打造。企业化经营主要有三种形式，一是上市公司；二是成立统一的风景区管理机构及其下属的旅游公司，集行政管理、旅游开发、公司运营为一体；三是实行租赁经营或转让经营，国家向私企出让开发经营权，实行国退民进。 2.2 我国风景区管理体制要素分析 2.2.1 风景区的性质和功能 国务院2006年9月6日颁布的《风景名胜区管理条例》对风景区下的定义是：指具有观赏、文化或者科学价值自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域设立风景名胜区的目的，就是要保护和合理利用风景名胜资源。可见，设立风景区首要目的是保护，即为国家保留一批珍贵的风景名胜资源(其中包括自然资源、人文资源和生物资源等等)，其次才是合理利用，即在条件允许的情况下有限度地开发利用。因此，风景区事业首先是国家的一项社会公益事业，而不是一项以经营为主的经济产业；在风景区的社会公益性质得到满足之后，可有条件地考虑开发利用问题。这应当是风景区的性质所在。 根据风景区的定义及上述性质分析，风景区应当具备以下4项功能： 提供优美环境。风景区丰富的自然资源和天生丽质的优美环境，是大自然赐给人类的宝贵财富，为人们提供了休闲、游览的好去处。 保护生物多样性。自然生态体系是经过长年演化而来的，在人类对地球无止境索取的情况下，风景区成为保护生物多样性的一方净土，为子孙后代留下了宝贵财富。 提供学术研究和国民教育。风景区内的地形、地貌、地质、气候、土壤、水体、动植物等鲜有人类雕琢的痕迹，更多地保留了地球原生态的资源；另外，一些历史遗迹也穿过重重历史迷雾走到今天。这些都成为现代人研究自然科学和人文科学的不可多得的珍贵载体。 发展地方经济。风景区得天独厚的资源优势使其成为旅游的最佳目的地，人们在开发旅游的同时获得了丰厚回报，促进了地方经济发展。风景区的这项功能，更是存在着经营性经济行为，这也是本文要研究的内容。 2.2.2 风景区的产权问题 产权是一个相当宽泛的概念，是一组权利束，是商品交换的实质，体现了一个社会中人们对于物的使用所引起的相互认可的行为关系，用来界定人们经济活动中的受损、受益和补偿的规则。 对风景区产权的论述，是近年来学界的一个热点问题，尚未有统一结论。笔者认为，风景区的产权可简要概括为所有权、经营权和管理权三权，只要坚持此三权分离，严格依法行政，做到公开透明，风景区管理体制的很多难题都能迎刃而解。 但是，我国风景区的产权制度安排有其深刻的历史原因。新中国成立后，自然资源产权安排基本上效仿苏联模式，自然资源归国家或集体所有，禁止自然资源产权的市场交易，政府代表国家行使自然资源的所有权，成为自然资源的供给者和分配者。风景区资源作为自然资源的一部分，其产权制度的安排也不例外。根据《宪法》《土地管理法》《水法》《森林保护法》、《风景名胜区管理条例》等，我国风景区资源产权情况大致为：所有权归国家或集体；产权的管理和行使归各级人民政府相关部门。这种对所有权主体资格的规定与限制，使其他主体进入。由于产权主体的单一，旅游资源交易市场丧失了发育的可能性。各级政府代表国家行使对风景区资源的管理权和经营权，行政管理代替了产权管理。这种自然资源产权制度的初始界定就深深地打上了计划经济的烙印，湮没了市场在资源配置上的基础性作用，严重妨碍了资源的优化配置和资有效利用。现在对于风景区来说，最需要解决的是所有权的多级代理问题，管理权的监督问题和经营权的市场问题。 2.2.3 风景区的产品属性 对风景区资源做了所有权、管理权和经营权的分离之后，风景区的产品属性就