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农村宅基地有偿出让的扬州个案及其制度创新逻辑 陈志刚 黄贤金 殷少美 一、引言 近年来，我国农村集体建设用地的低效、无序利用问题已引发了广泛关注。2006年2月21日，中共中央国务院下发了《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，明确指出“要本着节约的原则”，“加强村庄规划和人居环境治理”。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也指出要“实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。”追溯根源，农村集体建设用地利用问题的根源就在于配置机制的不合理和相关制度的缺失。对于占农村集体建设用地较大比例的宅基地，由于一直以来都是实施的无偿、无限期和无流动的使用制度，这种低效无序的利用状况更为显著。据统计，我国农村人均宅基地面积2006年达到了惊人的225平方米，并且连年出现“人减地增”现象 。因此，探索农村宅基地的配置机制并改革相关制度政策，对于提高宅基地的利用效率、实现农村集体建设用地的节约集约利用意义重大。 事实上，对于农村宅基地有偿使用制度的改革探索早已在部分地区开展。上世纪90年代末以来，随着国土资源部先后在安徽芜湖、广东顺德、浙江湖州等地推行农村集体建设用地使用权流转试点，宅基地有偿使用制度的探索就已开始。近年来，山东淄博、江西上高和浙江兰溪等地也相继探索实施了宅基地有偿出让的相关改革实践。其中，较为多见的就是试行宅基地使用权拍卖制度。据相关报道，这些地区通过实施宅基地使用权的拍卖机制不仅筹集了农村基础设施建设所需的资金，也提高了农村建设用地的节约集约利用水平，取得了明显的实践成效 。 本文试图深入剖析扬州市宝应县范水镇迎丰村的宅基地拍卖个案，但目的并不仅仅在于介绍这一个案中的相关制度设计。而是旨在揭示地方政府探索宅基地使用制度改革的创新思路和实践过程，并结合对制度实施成效与问题的评价分析，提出进一步的制度完善建议，以为其他地区乃至全国推进整个集体建设用地有偿使用制度改革提供制度改革与创新的经验。 二、宅基地使用权拍卖背景与实践过程 制度创新源自实践，而创新性实践的产生都有其特定的背景或环境。范水镇迎丰村尝试的宅基地拍卖实践就源自当地新农村建设背景下的宅基地供求矛盾。近年来，当地政府为推进农村居民点集中布局，规定对三十户以下的村庄只出不进，对十户以下的村庄只拆不建，严格宅基地的审批管理，迎丰村的村民住房建设因此而受限。据调查，该村多数村民住房有20年左右的历史，其中不少农户因添丁进口、婚嫁等原因，急需重建、改建老住房。但是，根据新农村建设要求，30户以内的小村庄都不准大翻建，未来必须进集中居住区。加上村里资金不足，集中居住区暂时不可能建成，这部分村民的住房要求一直得不到满足，宅基地的供求矛盾十分突出。为此，国土资源管理部门联合村委向村民提出，可利用村里一块符合规划的建设用地作为宅基地，首先解决10户村民的建设要求。但是人多地少，如何能使这次宅基地分配公平公正呢？宅基地使用权拍卖的思路由此产生。具体地，迎丰村实践宅基地使用权拍卖主要经历了以下几个过程： 首先，完成农用地转用审批手续。主要是将作为竞拍的0.1620公顷集体农地（全部是耕地）逐级报江苏省国土资源厅批准，是原本的农用地合法地转为建设用地。 其次，积极做好竞拍前的宣传工作。主要是做好竞拍地块的平面布置和规划设计，拿出农民住宅效果图，并予以公示。与此同时，村里也先后召开了村支委会、村委会、群众代表座谈会，发放宅基竞拍征求意见书。取得了绝大多数干部群众的支持。在此基础上，村委会形成了“迎丰村部分农民宅基地竞价安排的决议”、“迎丰村农民宅基地有偿竞价安排方案”，规定本次竞价安排了十块宅基地，每块面积为135平方米，住宅建设必须严格按照镇村建设办公室提供的规划要点和住宅效果图实施。 再次，委托县国土资源局实施竞拍。为规范实施宅基地有偿竞价行为，迎丰村通过范水镇人民政府致函宝应县国土资源局委托其负责这次宅基地的现场竞拍工作。县国土资源局接受委托后，按国有土地出让的方式进行操作，先后出台了“竞价须知”、“竞价公告”、“竞价规则”等规范性文件，并对申请的农户进行资格审核、公示。组织竞买农户填写“竞买申请表”和“竞买宅基地承诺书”。 最后，实施竞拍，并进行现场公证。竞拍工作是在县国土资源部门和公证部门的指导监督下具体实施的，村里的10户农民通过竞拍分别以13-14.8万元不等的价格竞得10块宅基地，总价款达到了139.8万元。 三、宅基地使用权拍卖的实践成效分析 迎丰村的宅基地使用权拍卖实践取得了显著的经济社会效益，概括而言，主要体现在以下几方面： 一是，显化了集体土地的资产价值。在以往的集体建设用地无偿配置模式下，农村宅基地的价值是很难从经济上加以衡量的。这也致使广大农村集体和农民个人往往会忽视其所拥有的农村宅基地的价值。