民族自治地方与谐发展制度困境和变革导向.docVIP

民族自治地方与谐发展制度困境和变革导向 　　[摘要]《民族自治地方社会和谐的法治保障研究》一书从多重视角分析了民族自治地方构建和谐社会面临的问题和困难，找准了完善我国民族自治制度的突破口——制度根源，对制定和完善国家民族政策及民族法制提出了的积极有效的建议。研究视角独特、观点新颖，不失为近年来民族政策和法制研究的杰作。其立论始于实证分析，结论归于具有操作性的意见，对于民族区域自治制度的完善以及少数民族人权的法律保护，均具有重要的理论和现实意义。 [关键词]民族自治地方；民族区域自治制度；法治保障 中图分类号：D927文献标识码：A文章编号：1674-9391（2013）01-0075-04 作者简介：李剑（1981-），男，彝族，四川西昌人，西南民族大学法学院副教授，法学博士。研究方向：民族法学。成都610041一、问题的提出：当下民族区域自治制度的正当性及有效性考察近年来，我国国内民族关系呈现出新的态势，产生了一些新问题，有的问题甚至十分严峻。民族分裂主义沉渣泛起，族际矛盾时有凸显；民族地区经济社会发展滞后、环境恶化，资源开发利用机制不合理；反贫困、教育促进等任务依然艰巨……民族问题的新态势引起了学界的论争，而论争的核心必然指向调整民族关系的基本制度——即民族区域自治制度，有的学者对具体的法律或政策规范加以反思和批判，试图改良；有的学者甚至从总体上质疑民族区域自治在当下的正当性及合理性。 作为对现实议题的关注以及对学界论争的回应，《民族自治地方社会和谐的法治保障研究》（以下简称《研究》）一书带着强烈的问题意识及实证研究的倾向，从分析困扰民族区域自治地方和谐发展的现实问题着手，探讨其背后的制度原因，提出完善民族区域自治制度、营造民族自治地方和谐发展之法治环境的建议，为决策部门从多重视角分析民族自治地方面临的机遇与挑战，完善民族区域自治法制提供了可资借鉴的方案，具有重要的学术意义和实践价值。 《研究》一书立足于法学的视角，开篇即以实证的态度对民族区域自治制度的“正当性”及“有效性”加以考察。作者指出，全面分析制约少数民族人权实现和自治地方社会和谐发展的制度根源，深入研究相应的改革措施，已是“迫在眉睫”的重大理论和实践问题，而检视制度的正当性和有效性，则是展开分析研究的逻辑起点。民族区域自治制度的“正当性”及“有效性”是不宜混为一谈的两个问题：“正当性”回答的是该项制度的宗旨和目的是否符合政治道德，是否为了保障少数民族的权利和福祉；而“有效性”则考察该项制度在现实的社会运行中，是否发挥实效，实现了立法的目的。 《研究》从分析民族区域自治权的权属特征着手，对其外在构成、内在结构、权利内容等因素加以分析，认为民族区域自治制度符合少数民族人权保障的要求，契合当代少数民族存在和发展的现状，具有合理性和正当性。但同时，制度的文本并不等同于制度的实效，有效性的匮乏难免使人们对制度的正当性产生怀疑。对此，《研究》基于详实的实证调查、尤其是统计数据资料，对民族区域自治权行使的现状，民族自治地方财税、金融、产业、人力资源等各项优惠政策的历史演进和实际情况进行了分析。 作者指出，在改革开放以来的国家治理实践中，市场经济体制改革对民族自治地方优惠政策造成了全面冲击，原有政策发挥作用的环境和条件都发生了重大变化，许多原来行之有效的政策已不再适用，甚至名存实亡。[1]（P.48-49）总体而言，这些优惠政策的稳定性和有效性均存在问题，其主要原因一是由于具体政策的法制化程度不足；二是国家对于东西部地区优惠政策的供给存在差距；三是部分政策与各民族地区“非正式制度”不协调，少数民族决策参与度不高；四是人力资源开发落后，导致民族地区人才匮乏，经济社会发展的智力支持不足。[1]（P.55-59）二、问题的分析：制约民族区域自治地方和谐发展的制度根源与政策冲突沿着法学研究者的进路，《研究》一书认为，区域经济社会发展严重不平衡、资源利用不合理、环境恶化、反贫困任务艰巨等制约民族自治地方社会和谐的因素，其困境之根源在于“制度之困”。如法社会学家庞德指出的那样，在近现代社会，法律乃是实现社会控制的主要手段，因此，分析制度的弊病，采取措施完善和消除制度造成的不良影响，乃是解决问题的关键所在。《研究》运用分析法学的方法，对现行民族立法的原则、概念、语义，规范的逻辑结构、制度体系的逻辑结构所存在的问题进行了解析。 作者敏锐地指出，现行民族法制存在的主要问题有五个方面：一是“自治权规则的可实施性欠缺”，即由于立法的明确性和可操作性缺乏，规范的实际效力受到严重影响，这是由于法律规则的逻辑结构不完整，法律解释机制和争议裁决机制不完备造成的。[2]二是”民族政治制度设计有效性缺乏”，长期以来，我国民族政治制度的宪政特色为“自治”与“共治”结