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应将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围原因研究 　　摘 要 规制行政向服务行政的转变，使得提供公共设施以满足日益增长的经济和社会发展的需求成为现代政府的重要职责。在实践中，由于公有公共设施的设置、管理欠缺而损害公民合法权益的情况屡见不鲜。从现行公有公共设施致害赔偿制度的不足、政府职能的转变、不同赔偿路径的经济成本分析等方面来看，应将公有公共设施致害纳入国家赔偿的范围。 关键词 公有公共设施致害 国家赔偿 原因 中图分类号：D922 文献标识码：A 公有公共设施指由行政机关或其特许的公务法人设置或管理，供公众使用的设施，包括公路、铁路、桥梁、机场等。公有公共设施致害则是指“由于公有公共设施在设置（如设计、建造、安装等）或管理（如维护、修缮、保管、巡查等）方面存在瑕疵，缺乏通常应具有的安全性，致使使用者（利用者）的人身和财产受到损害。”①对公有公共设施致害赔偿的具体途径，各国做法不一。然而总体而言，“无论是大陆法系国家还是英美法系国家，不论是判例法还是成文法，公有公共设施致害一般都纳入国家赔偿范围。”② 不同于世界上大多数国家，我国在1995年正式实施的《国家赔偿法》中并未将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿的范围。直至2010年的《国家赔偿法》修改，这种情况也没有得到改变。然而，“《国家赔偿法》也没有明确排除公有公共设施致害的国家赔偿责任。而且，司法实践中有好多法院已经承认公有公共设施致害的国家赔偿责任。”③立法上的缺失使得我国实践中日益增多的公有公共设施致害案件难以得到统一、确定的结论，争论时有发生。具体看来，此类案件的主要争议点在于应当由谁承担公有公共设施致害案件中受害者的赔偿责任，而争议产生的根本原因则在于我国现行《国家赔偿法》并没有将公有公共设施致害情形纳入到国家赔偿范围。 随着我国政府公共服务行政职能的加强，因公有公共设施的设置、管理等方面存在欠缺从而损害公民合法权益的情况屡见不鲜。出于保护公民合法权益等方面的考虑，笔者赞同这一观点，即应将公有公共设施致害纳入到国家赔偿的范围，并对其主要原因进行简要分析。 一、现行赔偿制度的局限 （一）公有公共设施致害的现行赔偿制度。 我国现行规范体系中，公有公共设施致害案件的处理主要以《民法通则》第126条为依据，产生民事赔偿责任。另外，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（本文中简称为《解释》）第16条对前述条文进行了一定程度上的补充规定。其具体条文如下： 《民法通则》第126条：“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的情形除外。” 《解释》第16条：“下列情形，适用民法通则第一百二十六条的规定，由所有人或者管理人承担赔偿责任，但能够证明自己没有过错的除外：（一）道路、桥梁、隧道等人工建造的构筑物因维护、管理瑕疵致人损害的；（二）堆放物品滚落、滑落或者堆放物倒塌致人损害的；（三）树木倾倒、折断或者果实坠落致人损害的。前款第（一）项情形，因设计、施工缺陷造成损害的，由所有人、管理人与设计、施工者承担连带责任。” 从前述条文可见，“我国现行法律将公有公共设施致害作为民事侵权行为，适用民事赔偿责任，采用过错责任原则”。④ 在构建国家赔偿制度之初，之所以未将其纳入国家赔偿范围，主要是考虑到公有公共设施大多由相关部门负责运营，而相关部门在运营过程中会不可避免地逐渐企业化。由此一来，公有公共设施因其设置、管理欠缺产生的赔偿问题被认为不属于“违法行使职权”的情形，不能纳入国家赔偿的范围。受害人只能依照《民法通则》的相关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。 （二）现行赔偿制度的局限性。 笔者认为按照前述条文将该类公有公共设施致害案件纳入民事赔偿的做法并不妥当。 1、以“不属于违法行使职权”为由将公有公共设施的致害赔偿排除在国家赔偿范围之外的说法本身有失偏颇。因为“疏于对公有公共设施的管理与维护，而导致危害的发生，显然已经构成了不作为的违法行使职权”。⑤ 2、现实中对公有公共设施进行管理的不仅有企业、事业单位，更有行政机关。由此可知立法者在现有条文中对责任主体的概括不全面。而且，“在公有公共设施利用关系中，利用者与设置、管理者之间并不是平等的民事合同关系”，⑥而是管理者与被管理者的关系，不符合民法领域中当事人地位平等的基本精神。 3、《民法通则》第126条及《解释》第16条规定的赔偿范围过于局限，并不能涵盖所有的公有公共设施致害类型。这种立法空白的存在使得实践中许多公有公共设施致害案件无法得到明确归属和有效解决。 4、如若采取民事侵权纠纷的救济途径，适用民事诉讼