论环境影响评价中公众参与和环境行政执法协同互动模式之改进.pdfVIP

专题4环境执溘与公众参与 论环境影响评价中公众参与和环境行政执法 协同互动模式之改进 冯嘉(中国政法大学北京100088l 摘要：公众参与环境影响评价和环境行政执法是搞好环境行政管理工作的两十重要方面，二者并 不矛盾冲突，而应当是协调互动的．但只有明确和细化公众参与制度才能实现二者的协调互动， 最终搞好我国的环境保护工作．公众参与环境影响评价的完善与细化主要可以从范围，阶段．主 体、方式及程序方面八手． 关键词；公众参与；环境行政执法：环境影响评价；完善与细化 公众参与环境影响评价是社会主义民主原则在环境保护领域的延伸和发展．已经成 为环境保护中的一项重要原则，在环境法理论和实践中具有十分重要的地位和作用。《世 界人权宣言》、《里约环境与发展宣言》、(21世纪议程》、《奥胡斯公约》等国际文件都为 公众参与提供了国际法依据，许多国家的环境法也对公众参与作了明确而具体的规定， 可以说公众参与是事关环境保护和环境行政执法成功的至关重要的条件，公众参与环境 ’ 保护可以充分利用公众的技能和资源，提高环境保护的有效性。 在公众参与的话语体系中，环境行政执法与公众参与分别扮演着不同的角色，发挥 着不同的功能与作用。在政府与公众合作治理的模式中，引进公众参与力量，并不意味 着环境行政执法的削弱或消失，而是意味着执法机构更太的责任，环境行政机关在行政 权力的发挥以及公共政策的制定与执行中仍然起主导的、不可替代与忽视的作用。 另一方面，．公众也扮演着重要的角色。公众参与环境影响评价，可以使公众能够表 达自己的愿望、意见和利益诉求，同时通过程序性规则使自己的利益得以有效维护；可 以对行政力量形成制约和监督，促进环境行政质量的提高；可以有效弥补行政能力的不 足；可以提升公民的民主意识和自由精神……总之，公众参与在环境行政执法中起着非 常大的作用。但是必须明确的一点是，虽然公众参与的作用非常重要，但是我们不能夸 大公众的作用。这是因为追求无限制的公众参与只会导致正常的行政难以为继，无限制， 的公众参与也即意味着无政府主义。 ．一 可见，公众参与犹如一把双刃剑，我们在充分利用其优越性的同时有必要对其进行 合理规制，应当处理好其与环境行政执法的关系。即不能无限制夸大公众参与的作用，’ 也不能完全不顾公众的利益诉求。要做到这一点．最重要的就是明确和细化公众参与制 度，因而从理论上说，公众参与的主体、阶段、方式及程序等详细问题需要认真思考与 研究；公众参与需要细化为各种制度，贯穿到环境影响评价的各个阶段之中。 在我国环境影响评价的实际操作之中，公众参与实施的不够理想，主要体现在公众 参与缺少与环境行政执法的协同与互动，导致在环境行政执法过程中经常忽视公众参与 环境执蔗研究与探讨 的实旌。这其中固然有几十年来计划经济体制下人们的政治参与热情受抑制及政治体制 僵化保守的原因，除此之外，有关公共参与环境保护的立法过于原则与简单也是造成我 国公众参与实施落后的重要因素。我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都 有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。” 《水污 染防治法》和《环境噪声污染防治法》第13条均规定：“环境影响报告书中，应当有该 建设项目所在地单位和居民的意见。”《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单 位、专家和公众阻适当方式参与环境影响评价”。由此可见，我国环境保护立法中有关公 众参与的规定非常原则、简单，即便是在公众参与备受好评的《环境影响评价法》中也 只是在第1l条和第21条规定了相对具体可行的程序性规则，但仍与细化公众参与的目 标相差甚远。 3 一。《环境影响评价法》(以下简称《环评法》)有关公众参与的规定 我国《环境影响评价法》有关公众参与的规定主要体现在以下几条之中： 第5条：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。” 第ll条：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众权益的规