近代中国海关的内控措施及其启示——以《旧中国海关总税务司署通令选编》为据.pdfVIP

上海海关学院学报 2013年第1期 近代中国海关的内控措施及其启示 ——以《旧中国海关总税务司署通令选编》为据 孙 锋。 摘要：近代中国海关拥有一套细致、严密而实用的内控措施，这从一定程度上反映出当时历 史条件下海关在管理机制上的先进性。本文以《旧中国海关总税务司署通令选编(1—4卷)》为依 据，选取其中蕴含的部分内控措施予以介绍和分析，希望能对当今的海关内控工作有所裨益。 关键词：海关管理；内控措施；总税务司署通令 辩证唯物主义认为，事物的客观存在不以人的主观认识为转移。内部控制这一概念虽然 在近几十年来才逐步为行政组织所使用，但并不意味着在此之前的行政组织中就不存在内控 措施。恰恰相反，内控在行政组织中是一种普遍存在，其差异只在于机制的疏密、方法的高 下、措施的多少以及管理者的自觉程度而已。与同时代中国的其他行政组织相比，近代中国 海关拥有更为广泛、细致、严密和实用的内控措施，这使其在相当长的一段时期里因管理严 格、运作高效而受外界称道。因此，对近代中国海关内控措施的分析和借鉴，既能使我们进 一步了解中国海关的历史，又对当前海关工作不无裨益。 内控措施的设置和运行，涉及近代中国海关的多个领域。本文将其划分为以下几种类 型：一是执法内控，其中关于维护垂直管理体制和促进执法统一性的内控措施，在《旧中国 海关总税务司署通令选编》(以下简称《通令选编》)中多次出现，也是本文所关注的重点； 二是财务内控，主要是关于财务收支的控制，也涉及办公物品采购及固定资产管理等事项； 三是人事及廉政控制，包括入职及晋升制度、防范贿赂及利益冲突行为的措施、廉政责任制 等。此外，由于督察审计工作对于海关内控的重要性，本文在第四段中对其予以单独介绍。 一、执法内控——以维护垂直管理体制和执法统一性为核心 《通令选编》显示，近代中国海关执法内控的核心问题，是维护海关系统垂直管理体制 和执法统一性。垂直管理体制和执法统一性实质上是一个问题的两个侧面，但彼此略有区 别。垂直管理体制是统一执法的基础，它更侧重于行政、组织层面，强调对内统一管理；而 执法统一性建设是垂直管理体制的必然要求和直接后果，它更侧重于具体业务程序和操作层 面，强调对外一致行动。《通令选编》中有大量旨在加强垂直管理体制和促进执法统一性的 规范和措施。 (一)关于垂直领导体制的内控规范 在维护和加强垂直领导体制方面，主要是强调重大事项及时上报总税务司、非经总税务 *作者单位；南京海关隶属南通海关缉私分局 18 万方数据 孙锋：近代中国海关的内控措施及其启示 司批准不得擅作决定等。例如，1863年1月13 El由时任署理总税务司赫德于上海发出的该 年度第1号通令，在要求各关税务司提供缉私罚没年度报告、今后递呈缉私罚没月报的同 时，特别强调对重大案件的及时请示上报。①1872年4月发出的该年度第3号通令则要求： “有关公务往来查询会讯等情应及时全面报告总税务司。”1867年7月发出的第11号通令， 强调：“若无总税务司指令不得为地方借款作还款保结或擅自签署借据。”同时，也极力维护 各la岸税务司在该口岸海关事务上独一无二的权力，②借以形成关员向本口岸税务司负责、 各税务司向总税务司负责的垂直领导体制。这种垂直领导体制，在中国海关近代化之初即由 《海关募用外国人帮办税务章程》③予以确定，并为赫德所确认和加强。④在财务内控中，也 有维护垂直领导体制的内控规范，例如各关不得擅自对欧洲采购而须经由总税务司。 (二)促进执法统一的内控规范 在维护执法统一性方面，关于进出口货物归类及估价的内控措施是其中的典型(直到今 天归类及估价问题仍是执法统一性建设中最为普遍并且最受关注的环节)。《