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欠发达地区新型城镇化发展路径探析 　　一、湛江市城镇化发展的基本现状及主要问题 改革开放以来，湛江市一直把推进城镇化进程作为统筹城乡协调发展、加快全面建设小康社会步伐的一项重要战略，出台了一系列加快人口城镇化进程的政策和措施，使得城镇化水平有了显著提高。然而由于各种体制和历史因素的影响，湛江市目前的城镇化发展水平还相对滞后。截止2012年底，湛江市的城镇化率只有38.3%。目前，湛江市在城镇化发展过程中，主要面临以下几个问题： 1.城镇化总体水平低，中心城区的聚集、辐射和带动能力较弱。近年来湛江市的城镇化水平一直呈现起伏不定的局面（见图1），经济总量偏小，集聚能力和辐射能力不强。中心城区还存在着规模较小，建筑品质较低，城市功能不完善，人居环境欠佳等问题。 2.经济基础薄弱，产业结构不尽合理。目前湛江市的整体工业化发展水平相对滞后，成为制约城镇化发展的一条软肋。在各县（市）生产总值中，农业所占比重过大，现代服务业发展缓慢，基本上呈现以农业尤其是种植业为主体，第二、三产业比重较小的结构特征（见图2）。 3.城镇规划编制工作相对滞后。目前湛江市和各县（市）大多数正在进行新一轮总体规划修编工作，有的未完成，有的正在征求意见建议，有的正在审批。而全市建制镇的总体规划有些是上世纪90年代中期或更早编制的，大多数已到年限，难以适应目前经济发展的需要。尤其是村庄规划编制率还较低。即使是作了规划的，也存在重复建设、产业雷同、资源浪费等问题，且大多是千篇一律，缺乏独特的风貌和文化特色。另外城镇规划的统筹性不够强，政出多门的情形还普遍存在。 4.资金投入不足，城镇基础设施建设滞后，承载力不强。各县（市、区）基础设施建设标准较低，特别是市政道路、排水系统、园林绿化、公共服务设施和环境卫生设施等方面欠账较多。 5.城镇管理不够完善，吸引力不强，动力不足。湛江市各县（市、区）在城镇公共交通、污水治理、供水供电等公用产品和服务的供给方面，在就业机会的创造和社会保障体系的健全方面，在社会保障性住房的建设和供应方面，在医疗卫生、教育文化、城镇生态环境的建设，在城镇社会治理环境的规划和建设，在社区建设、扶持弱势群体、调节收入分配等等方面，都还与老百姓的需求有一定的距离。 6.进城成本的不断攀升，抑制了城镇化的热度。近年来，湛江地价、房价、资源品价格以及劳动力价格持续较大幅度上涨，使得农民对城镇望而却步，甚至出现“逆城镇化”现象，这是当前湛江城镇化发展的一个重要制约因素。 7.制度安排不健全，阻碍了城镇化发展进度。如，城乡二元户籍制度；针对进城农民的就业、住房等社会保障制度不完善；城镇扩张带来的城郊失地农民利益保障机制未建立健全，等。 二、湛江市推动新型城镇化的路径依赖 （一）制定科学规划，引领城镇化健康发展 城镇建设必须做到规划先行，规划是前提，是基础，是关键。首先，需要更新规划的理念。要用世界的眼光，从战略的高度来制定规划，立足当前，着眼长远。其次，要实现城乡规划的全覆盖。从纵向上，既有城市体系规划，又有县城规划，还要有乡（镇）规划和村庄规划；在横向上，要形成城市总体规划、控制性详细规划、各类专项规划、修建性详细规划等完整的规划体系。特别是要把大、中、小城市的规划与小城镇规划结合起来，把县城、中心镇规划与农村、社区规划结合起来，在地域空间上形成一个有机整体。再次，要提高规划的水平。要按照政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的程序，严格组织规划编制工作，确保规划的高起点、高质量、高水平。最后，要严格规划实施。严格遵守用地红线、水体蓝线、绿地绿线、历史文化保护紫线、市政公用设施黄线等“五线”管理制度。同时也要立足各地域历史文化资源的挖掘，突出气候、人文、地理、历史、经济、民族特色，避免“千城一面”。 （二）强化产业支撑，增强城镇化的发展动力 加快湛江城镇化进程，必须进一步加快推进工业化和农业现代化，应以产业转型升级为契机，依托钢铁、石化等大项目带动，坚持先进引领、优势支撑、传统提升、新兴转型、特色取胜，构建起以现代农业为基础、先进制造业和现代服务业为支撑的现代产业体系。 一方面，要巩固和加强农业，从农业大市向农业强市转变。一是进一步调整农业结构，优化产业布局。实现土地集约化、规模化。加大财政支农扶农力度，落实各项惠农政策。发展新型农民，推动农业机械化、产业化、标准化。二是依托农业龙头企业，建立农业现代化示范区。三是积极发展生态农业，加大农业基础设施投入。另一方面，加快工业化步伐，强化城镇化发展的基础。一是继续实施工业立市发展战略。二是以工业园区为载体，实施工业进园，项目进园，实现重大项目带动，同时确保经济发展与人口、资源、环境之间的协调。三是加大招商引资力度。四是大力发