我国农村城镇化健康发展制度障碍和其成因简析.docVIP

我国农村城镇化健康发展制度障碍和其成因简析摘要：改革开放以来，尤其是党的十六大以来，随着我国工业化、城市化、现代化进程的加快，农村城镇化建设在全国各地农村相继展开，并取得巨大成就。在城镇化推进过程中，一种全新的城镇化载体----新市镇应运而生，并在部分省区开始试点建设。随着试点建设的逐步展开，城镇化的制度性障碍开始显现，并严重约束农村城镇化进程与质量。为稳步、健康推进城镇化，本文研究了五种现行制度的弊端，分析了其形成原因，这对深化体制改革寻找逻辑起点与突破口具有一定针对性与参考性。 关键词：城市化 城镇化 新市镇 建设障碍 制度因素 在二元经济背景下，我国城乡经济关系长期处于分离状态。在城市化进程中，实现农村城镇化的新载体---新市镇应运而生。新市镇是当代中国城市化发展进程中的新生事物，是一种具有全新社会内涵的新型城镇。建设新市镇，有利于促进和实现城乡经济关系融合，并最终实现经济体制从二元转变为一元。 我国内地的新市镇建设，是在借鉴国外以及香港经验基础上逐步试点推开的。从全国范围看，新市镇建设尚处于试点探索阶段，仅是在有条件的“城中村”、城市近郊、田园村镇、以及经济开发区进行试点，尚未大面积展开。随着其试点建设的逐步展开，各种资源性障碍与制度性障碍接撞而来，呈现协调难度大、建设成本高、推进速度慢的特征。本文立足于制度层面，简要分析制约城镇化健康发展的主要因素。 一、土地制度不适应城镇化发展需要 集体土地产权主体不清。新市镇建设中，需要大量征用农村集体土地。由于集体土地的所有权主体名存实亡，实际上许多集体土地的权益已经被少数人垄断，或者被当地政府的规划权、建设批准权所垄断，不合理侵占现象较为普遍。由于集体土地管理混乱，也直接造成我国建制镇人均用地面积大大超标，因此小城镇的土地集约利用率较低。目前，我国建制镇的人均他用地面积达到222.67平方米，这一数值远远超过我国城市人均用地面积上限120平方米的规划标准。可见，我国建制镇的土地扩张较快、利用集约度低已成为一个十分严峻的问题。[1] 土地征用侵占农民利益。新市镇建设中征用农村集体土地或者农民宅基地，按照现行政策给予农民的补偿严重不足，导致农民市区的较多、得到的太少。有关综合性改革试点小城镇的抽样调查数据显示：土地出让的收益主要在县财政、镇财政、村民委员会与农民个人之间进行分配，一般农民集体和农民个人所得的份额较少，仅占土地出让价的10%至20%，县镇两级擦正所得收益占出让价的80%以上。一般情况下，土地出让纯收益不超过出让价的30%，这部分收益在县镇之间的分配比利一般是：普通小城镇为县70%、镇30%，试点小城镇县、镇各50%，个别小城镇全部留在镇财政。[2]许多农民既便得到了少量补偿款，满足了眼前的利益需要，但是由于物价上涨、生活成本逐年攀高，其补偿款很快就使用一空，并且丧失了稳定的劳动就业保障和养老保障。 土地管理秩序失范。第一，建设用地无序扩张。目前，小城镇土地利用方面仅有总体性的《城乡规划法》，缺乏配套的法规，直接导致城镇规划实施难度较大，并且朝令夕改、各自为政的问题较为普遍，地方基层政府任意侵占耕地行为也几乎不受法律的约束，进而导致小城镇建设用地过渡增加现象越演越烈。乡办、村办企业占地广，但地价很低，从某种程度上促使村镇企业广泛分散于农村，分散的农村居民点也占用大量的耕地，导致农村建设用地无序扩张。第二，土地流转市场失范。有的地方企业直接向农民征用土地；有的地方的中型以上企业根据企业发展需要，在地方基层政府的支持下任意圈地；有些乡镇企业之间相互转让土地，土地增值收益没有按照规定比例上缴国库；有些地方的县镇主要领导在招商引资中滥用权力、随意减免土地出让金，及破坏了土地市场的公平交易规则，也不同程度滋长了权钱交易等腐败之风。 二、户籍制度阻碍农民变市民 城乡分割的户籍制度， 限制了新市镇的人口集聚。我国城乡人口迁移是在严格的户籍政策控制下进行的。事实上， 在许多地区小城镇的流动人口和暂住人口大于常住人口的情况已经出现。以浙江宁波为例：近郊型小城镇雨江镇和东郊乡， 常住人口与非常住人口之比为1：1：1.24和1：1.47；慈溪市周巷镇常住人口与非常住人口之比达到1：1.45. 这些非常住人口在农村居住、在城镇就业的两栖行为， 造成了农村剩余劳动力转移的不彻底性， 限制了小城镇人口的集聚， 从而延缓了中心镇建设进程。[3] 户口的放开在我国试点不久，这对于大量农村人口向小城镇、大中城市迁移构成一种制度性障碍。客观上，假如户籍制度彻底放开，由于城镇能够吸纳的劳动力有限，经济欠发达地区的市镇、社区必然出现一部分人失业、流浪，城市贫困问题会在新市镇上演。在新市镇就业保障能力有限、财政补贴能力有限、社会福利机制欠缺的背景下，