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慈善立法探究―以玉树地震为例 　　摘要：经济的飞速发展，社会贫富差距的日益突出，使得慈善事业在完善社会保障体系中的作用也越来越不可忽视。近年来，自然灾害的频繁发生，慈善事业在救助弱势群体时发挥了其应有的功能，但是，随之而来的慈善风波流露出慈善事业存在的弊病。文章旨在从实地考察玉树灾后重建善款的合理利用，分析我国慈善事业存在的法律问题，借鉴国外成熟的慈善立法经验，提出完善我国慈善立法的建议。 关键词：玉树地震；慈善；立法 近年来，慈善事业“绯闻”不断，慈善立法成为人们普遍关注的对象。史无前例地直接“收缴”玉树地震后基金会募集的善款，交由政府统筹使用，在公益界内引发的震动并不亚于大地震本身。从几大明星身陷“捐款门”到陈光标高调做慈善，再到少数香港人以“内地善款缺乏监督”为由，在雅安地震之后发起所谓的“抗捐运动”。这一系列的事件引发的震动，让我们不得不再次关注我国慈善立法的现状。 一、我国的慈善事业现状分析 慈善事业是社会文明进步的重要标志之一，它在维护社会公平和稳定发展上发挥着重要的作用。按照经济学家的解释，社会分配可以分成三个层次：第一层次是以竞争为动力的分配，即根据能力大小决定收入多寡；第二层次是以公平为原则的分配，即通过社会保障、社会福利进行再分配；第三层次是以道德为动力的分配，即有钱人自愿把钱分给穷人，也就是慈善事业。因此，慈善事业，已被公认为是社会的第三次分配，它有助于拉小财富差距，促进社会平等。从1994年我国慈善总会成立到现在，我国慈善事业取得了超速的发展，现代慈善组织从无到有，慈善队伍不断壮大，慈善的作用日益凸显，影响力也渐趋广泛。慈善事业在完善我国社会保障工程中起着至关重要的作用。 我国的慈善事业虽然得到了快速的发展，但是同发达国家的慈善事业相比还是相当落后的，而且慈善事业与社会发展的需求不适应，慈善事业应该在社会发展中扮演更为重要的角色，但实际情况却并不是这样的。90年代以来，随着我国现代慈善事业的发展，相关慈善的法律法规的出台促进了我国慈善事业的发展。但是，一直没有形成一部系统完整的慈善法，而是依靠着与慈善事业有关的几部部门法以及行政法规、部门规章在运行。这样一种立法现状严重制约了我国慈善行业的健康发展。 二、玉树地震后反映出我国慈善事业凸显的问题 2010年4月14日发生在青海玉树的地震再一次牵动着全国同胞的心，一方有难八方支援，来自全国上下、世界各地的社会各界的同胞们都伸出了援助之手。地震灾情很快得到控制，然而在灾后重建中引发的一系列事件也反映了我国目前慈善事业发展存在许多问题。主要表现在： 1.社会成员的慈善参与率低 乐善好施、同情弱者是中华民族的传统美德。在我国，大部分人对慈善理解不多，部分人将慈善看成是政府的救济救灾行为，并不明白慈善事业的发展昌盛是要靠全民的共同努力。据统计，在美国有75%的美国人为慈善事业捐款；每年直接从工资中划出30%的慈善捐款，平均每个家庭将年收入的3%～4%作为捐款；2005年，美国人的慈善捐助总额达2603亿美元，人均捐款878美元。而在受次贷危机影响的2007年，美国全年慈善捐款的数量仍然大幅飙升，总额逾3000亿美元，增长4%。另外，美国的慈善捐赠10%来自企业，5%来自大型基金会，85%来自全国民众。据统计，中华慈善总会的年捐赠只有大约10%来自平民百姓，15%来自我国的富人群体，而75%是来自国外。慈善公益组织的一份调查显示，国内工商注册登记的企业超过1000万家，却只有不超过10万家有过捐赠记录，也就是说99%的企业从未参与过捐赠。 我们可以从对比的数据中发现问题，在我国，百姓和企业并未形成捐赠款物、救助弱势群体的常态活动。其中的原因有很多，并不是人民不愿意捐款，而是对慈善概念的不完全了解，造成对慈善的误解，以至于慈善的发展之路困难重重。中国社会并不缺少善心，缺少的是对公益组织的正确普及。 2.民间组织缺乏专业性 我国的慈善事业有政府行政的过强干预。在玉树的地震救援中，我们可以看到，由于忽视了对民间力量的组织协调，民间组织力量要么在玉树门之外焦急万分不得要领，要么直接冲到灾区却越帮越忙。由于民间组织缺乏专业的技术和组织，虽然带着救援物资，却只能在灾区外面转悠进不到灾区里面帮忙。有时还会跟救护车、军车等救援车抢道，这无疑给救援工作带来了困扰。 慈善组织多元化是当今世界的潮流。中国慈善事业要坚持在政府领导和中华慈善总会、红十字会等的指导下展开，但是仅仅依靠民政和几个官方慈善组织的力量是远远不够的，他们的人力、精力等方面难以整合大量的社会资源用于救灾和灾后重建。从大灾中锻造出来的慈善制度，应该是一个以社会、民间力量为主导的系统。 3.违法私募时有出现 一些不法分子总是在出现灾情或