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超支与拖期是美国国防采办普遍问题 　　美国国防部发布首份 《国防采办系统绩效年度报告》 2013年6月28日，美国防部负责采办、技术和后勤的副部长办公室发布首份《国防采办系统绩效年度报告》（Performance of the Defense Acquisition System，2013 Annual Report）。该报告基于数据和事实，从成本、进度和性能等角度，对近20年来美国防部重大采办项目的采办绩效进行了客观分析。 发布背景和评估领域 背景 国防采办系统包括项目采办机构、项目办公室、采办工作人员、项目经理、国防部机关主管领导和工业伙伴。 为落实《改善采办法案2010》，详细透彻地研究总结采办规律，改进采办系统，美国国防部负责国防部采办、技术和后勤的副部长办公室这几年牵头开展了一系列“国防采办系统绩效评估”活动。系列评估将研究三大问题： （1）国防采办系统的效度如何？ （2）如何客观地量度国防采办系统的效度？ （3）是否可以根据量度指标体系，运用恰当激励措施去影响采办系统的行为，或确定哪些政策和步骤能改善系统绩效、哪些是在误导？ 本报告作为系列评估的首份报告，重点对与“重大国防采办项目”（MDAP）相关的采办系统绩效进行评估。 评估领域与指标 报告主要分析领域包括武器装备采办周期中的技术研发、工程和制造研发、生产部署三个阶段。审查内容集中在两个层面，一是项目能否按进度、成本、性能要求顺利完成；二是相关负责机构的组织效率如何。 报告不以成本作为唯一指标判定绩效优劣，而是尽量采用客观数据，分析采办系统的内部政策、流程、人力资源和管理能力等如何影响采办绩效。报告指出，在评估成本上涨与采办周期延长时，应综合考量由此带来的技术性能提升。 重大国防采办项目的采办绩效分析 项目成本和进度评估 （1）研发合同成本增长情况 报告对1992～2011年重大国防采办项目的研发合同总成本情况进行了分析。结果显示，90%以上的项目都存在超支情况，幅度大多超过100%；而1994～1998年、2002～2006年两个阶段的武器系统成本超支现象尤为严重，特别是V-22“鱼鹰”倾转旋翼飞机、“全球鹰”无人机、C-17战略运输机生产及改进项目等，其总成本相比于合同金额增加了800%。 （2）早期生产合同成本增长情况 1992～2011年，美国重大国防采办项目的早期生产阶段成本上涨情况显示，成本超支主要发生在2005年前，且大多数超支幅度小于50%，甚至有一部分项目成本下降。2005年后，早期生产阶段成本上涨的项目数量急剧下降。 （3）各军种项目取消情况 在重大国防采办项目中，存在一些已投入研发资金，但未正式量产或少量生产后被取消的项目，造成了大量研发测试与评估资金流失。1995～2013年，每年各军种的研发测试和评估经费中，已取消项目的费用所占比例从大到小依次属陆、海、空，陆军的比例远远高于其他军种，维持在约20%，在2004～2010年间因未来作战系统项目的取消而使比例大幅提升。 （4）各类项目违反纳恩-麦克科迪法案情况 纳恩-麦克科迪（Nunn-McCurdy）法案规定，如果重大国防采办项目的单位成本超出当前基线预算的15%（或原始基线的30%），就构成“明显违规”，有关军种部长必须就此项违规向国会解释；如果单位成本超出当前基线预算的25%（或原始基线的50%）就构成“重大违规”，国防部长必须向国会证明该项目对国家安全的重要性，并证明不存在“可提供同等能力且成本更小的替代方案”，还要证明项目组能对成本进行有效控制，否则将取消该项目。 2006年，国会对纳恩-麦克科迪法案进行了修订，提高了成本预算相对原始基线的对比要求，因此在当年进行的2005年采办绩效评估中，明显违规项目数出现了井喷式增加，2006年后重大违规项目数相比以往有上升。就武器平台而言，1997～2011年间，各武器平台中出现明显或重大违规的次数最多的是直升机和化学武器削减项目，违规比例分别是77%和100%；违规比例最小的则是C3I系统，为15%；陆军战车、导弹、舰船等项目违规比例约为25%；潜艇、固定翼飞机等项目违规比例达到约40%。 （5）各军种采办机构绩效分析 1997～2011年间，各军种采办机构负责的重大国防采办项目违反纳恩-麦克科迪法案的情况中，重大违规所占比例多于明显违规。空军负责项目中明显违规率为4%，是各军种中表现最好的；跨军种联合项目重大违规率最高，达到43%；陆军违规率达到40%，其中重大违规与明显违规数各占一半。 （6）主承包商成本和进度超支情况 美国重大国防采办项目的主承包商主要有洛1994～2