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行政机关单位借调现象浅析 摘要：1993年《国家公务员暂行条例》出台，到2006年《公务员法》的颁布实施，标志着国家公务员制度的初步形成，行政管理人事体制和队伍建设步入有序发展阶段。但在一些基层行政区域，由于种种原因，行政单位在用人上存在诸多矛盾，其中以“借调”最为突出，本文以某县借调事业单位人员履行行政管理工作现象调查为基础，简单分析借调现象的成因和矛盾，探讨行政单位如何解决借调事业单位人员的问题，以激发行政管理队伍的积极性，提高行政管理效率。 主题词：行政管理 机关 人事 一、引言 1984年，中央决定加强干部人事立法，将干部的升迁、选拔、考核、奖惩等环节用法律规定下来。1987年10月召开的党的十三大做出了建立国家公务员制度的决策。1988年3月召开的七届全国人大一次会议，进一步提出要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。1993年8月14日，中华人民共和国国务院令第125号发布《国家公务员暂行条例》，规定自1993年10月1日起施行。之后，提出了“争取用三年或更多一些时间在全国基本建立起公务员制度，然后再逐步加以完善”。1998年底，国家公务员制度入轨工作基本到位，有中国特色的国家公务员制度在中央和省、地 (市)、县、乡(镇)五级政府机关基本建立。至此，从事公共行政事务工作的两类人员开始进入公务员编制和事业编制两大泾渭分明的体制轨道。但是，在实际工作中，特别是在县乡两级行政单位，却是体制清楚，工作混乱。 二、背景和现状 1、背景和历程 在1998年之前，按照国家政策要求，很多地方着手划分和确定事业编制和公务员编制两类人员的身份，根据工作岗位和结合本人意愿，多数采取过渡的方式进行。由于当时对公务员身份的待遇、升迁、福利等政策的优越性与事业编制相比较尚不明显，甚至稍有不足，坚持走事业编的人占很大成数，这也是人之常情。但这夜导致了部分行政公共事物管理职能依然有事业单位在行使，部分在公务员岗位上的人员依然是事业编制，很多行政单位和部门，对国家要求定公务员编制工作缺乏重视和考虑，在政府岗位“定编制”问题上，缺乏科学严谨的态度和行政工作客观长远发展的预期考虑。 2002年党的十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公务员制度，为新世纪公务员队伍建设和制度建设指明了方向。2003年5月23日召开的中央政治局人才工作会议，提出要大力实施人才强国战略，着力建设党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才三支队伍，为全面建设小康社会提供坚强的人才保证。1998年-2005年间，作为过渡阶段，公务员队伍进人都遵循公开、平等、竞争、择优的理论和原则，主流上采取考试录用的方式进人。2006年《公务员法》的颁布实施，为录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员“凡进必考”确立了法律依据，无论岗位特殊与否，非领导职务公务员的“过渡”成为历史。 1998年的政府机构改革，进一步转变了政府职能，为逐步建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，建设高素质、专业化的公务员队伍莫定了良好的基础。各行政职能部门为加强执政能力，提高执政水平，不断理顺行政层级关系，收回一些原有事业单位在行使的行政权力，行政管理事务不断增多。 随着行政职能和权力的逐渐集中，办公手段的更新发展，行政事务日趋繁杂，公务员编制在98年机构改革的“三定”方案下，实际上已经被冻结，行政机关单位的精力和人手却开始出现紧张，加之过渡的公务员素质参差不齐，人员调动、离退休等各种因素，行政机关单位开始闹“人才荒”，即使有编制空缺出来可以招考，招进来的即使真是人才，也是杯水车薪，捉襟见肘，在此背景下，“借调”开始大量产生。 2、现状和特点 借调，顾名思义就是暂时借用。按中国的行政习惯，通常是上级向下级借。按人员身份划分，借调可分为事业人员借调公务员岗位、公务员借调公务员岗位、事业人员借调事业岗位等四种，在本文中只研究第一种。 对某县某行政机关借调事业单位人员到公务员岗位工作的调查见下表 表一 某机关借调事业人员情况一览表 项目 科室 总人数 其中在编公务员（工勤）人员 其中借调人员 所占比例（%） （最长）借调时间 备 注 领导职数 5 5 科室1 3 1 2 67 6年 借调人员为科室负责人 科室2 3 3 0 0 科室3 5 1 4 80 6年 科室4 4 2 2 50 6年 科室5 3 2 1 33 2年 科室6 2 1 1 50 4年 科室7 5 3 2 40 2年 公务员1人外借。 科室8 7 3 4 57 2年 工勤 5 4 1 20 10年 合计 42 25 17 40 从上表可以看出，如果去除该单位领导职数5个和工勤岗位5个，机关其他32个业务岗位中，借调员占16个，达50%。换句话