俄罗斯预算联邦制的改革与发展.doc

俄罗斯预算联邦制的改革与发展 郭连成 车丽娟 ? 　　【内容提要】预算联邦制是俄罗斯对处理预算间关系(即中央与地方政府间财政关系)及其基本原则的概括，主要是指在联邦制多级预算管理体制下，在各个级次的预算间合理划分事权与财权，达到集权与分权的有机结合，并完善财政转移支付制度。通过发展并强化预算联邦制，调整和改革中央与地方政府间的财政分配关系，扩大地方自治的财政基础，形成符合公共财政基本要求的预算管理体制。　　【关键词】俄罗斯 预算联邦制 事权与财权 集权与分权　　【作者简介】郭连成，1953年生，东北财经大学研究生院院长、博士生导师；车丽娟，1962年生，东北财经大学博士研究生、教授。(大连 116025) 一 引 言 　　苏联时期，最高苏维埃在批准国家预算时，都在预算中固定各加盟共和国的国家预算收入和支出，以这些收入和支出数据为基础来确定和批准联盟预算中的预算间调节指标。而地区预算的收支额则由每一级政权机关自行确定并根据上级批准给它们的预算间调节指标和国民经济计划指标独立批准预算收支额。 　　俄罗斯独立后，经过多年的改革与调整，中央与地方政府间的财政关系已经发生了很大变化，尤其是在实行分税制和各级财政之间的收支划分方面有实质性的进展。而且，以巩固和加强预算联邦制为基础的各级次预算间的相互关系也发生了重大变化，财政资金的分配更加透明和稳定。由于通过了一系列的联邦法律，联邦、联邦主体和地方自治机构之间的权限划分原则更加明确；建立了区预算和镇预算这两个级次的地方预算；确定了长期的税收收入分配和联邦预算、地区预算和地方预算的预算间转移支付的形成与分配原则，并禁止以“不拨款的委托项目”形式向地方预算转移支付。但总的来看，由于俄罗斯处于经济转轨时期，体制转换和经济关系的调整尚未结束，因而在实行预算联邦制、在中央与地方政府间财政关系方面还存在诸多问题和矛盾。因此，促进预算联邦制的发展，正确处理中央财政与地方财政的关系，一直是俄面临的一个重要课题。 　　根据俄罗斯联邦政府2001年8月15日第584号决议批准的至2005年预算联邦制发展纲要的实施情况，俄财政部制定了《俄罗斯联邦2006—2008年提高预算间关系的效果和提高国家财政与市镇财政管理质量的构想》，并于2006年4月3日由俄政府批准。提出该构想的目的，是提高俄联邦国家政权机关、联邦主体国家政权机关和地方自治机构在实施其权限方面的效能，提高预算体系各级次的管理质量；在顾及各地区的社会经济发展特点的基础上，充分满足各地区和公民对预算服务的需求。 　　二 俄罗斯预算联邦制形成与发展的简要回顾 　　1991年，独立后的俄罗斯马上进行了以税制改革和实行预算联邦制为核心的财政和预算管理体制改革。其中一个很重要的方面，就是调整中央与地方政府间的财政关系，解决集权与分权的最佳结合问题。这次改革和调整经历了不同的发展阶段。 　　1991～1993年，根据预算联邦制发展和地方分权的需要，俄罗斯将原来上一级国家机构应履行的一系列支出权限转移给了下一级地区级权力机构，但并没有相应地将足够的收入来源也向下转移。在1993年4月15日颁布的《关于俄罗斯联邦各共和国国家代表和执行权力机构、自治州、 自治区、边疆区、州、莫斯科和圣彼得堡市、地方自治机构的预算权和预算外基金形成与使用权的原则》的联邦法中，确定了俄联邦预算间关系的总原则。该法规定，要按预算体系的级次包括按所有的地方预算级次来划分收入类型，特别是扩大地区预算中固定收入的构成比例。这一规定也使固定收入在预算间调节过程中占据主导地位，达固定收人和调节收入总额的70％以上。该法还规定了拉平预算保障的收支方案，用以平衡所有的下级预算。但这一做法的弊端是没有规定明确的有根据的最低支出定额，容易使地方坐享其成而 不承担“最低预算”责任。 　　自1993年年末和1994年年初，俄罗斯启动了建立预算联邦制的改革。这次改革主要是想解决长期存在的政府间财政关系的不规范问题，开始向统一的政府间财政关系过渡，并对所有地区都确定统一的联邦税提成定额，规定了更加客观和所谓透明的财政援助资金分配标准。俄罗斯政府于1998年7月30日制定并通过了《1999～2001年俄罗斯联邦预算间关系改革构想》，其主要目标之一，是改变联邦主体财政援助资金的分配办法，建立对联邦主体新的财政援助机制，即在联邦预算中建立俄联邦主体(地区)的财政援助基金。与此同时，曾经加以严格限制的“不予拨款的联邦委托项目”的范围又有所扩大。 　　1999年是俄罗斯实行《1999～2001年俄罗斯联邦预算间关系改革构想》的第一年。这一年，俄又通过了地区财政援助基金转移支付的新分配办法，该办法在2000财政年度得以实施并大大完善。到2001年，俄基本完成了地区财政援助基金改革。可以说，2001年是俄罗斯预算间关系发展承