治理视角下的农村水环境保护：监管困境及新行动策略建构分析研究.pdfVIP

治理视角下的农村水环境保护： 监管困境及新行动策略建构分析 曹海林 (河海大学公共管理学院江苏南京210098) 摘要：随着农村社会改革的不断推进，农村水环境却出现了“边治理、边衰退”和监 管体制运行失灵的尴尬局面，水环境保护面临诸多现实难题。原有体制下水环境保护的行动 策略日渐式微，农村水环境保护急需构建适合基层社会管理转型的新行动策略。构建政府、 市场和社区(农户)三者之间权责界定明晰、各司其职、各尽所能的水环境保护新行动策略 将是农村水环境保护走出监管困境的必然选择，体现着农村水环境保护新行动策略“治理发 展”的价值诉求。 关键词：农村水环境保护治理视角监管困境新行动策略建构 经济社会发展越来越受制于环境系统因素已成为人类谋求发展的一大共识，改善人与环 境的关系、致力于构建“环境友好型”社会正是人类基于这一共识采取的积极行动。我国农 村社会转犁正经历一系列深刻变革，农村水环境必然会受到农村内在变革因素的影响支配， 水环境衰退甚或恶化已经成为阻碍农村社会发展的突出问题。保护农村水环境不仅是农村可 持续发展的基本要求，而且更是当前我国农村社会亟待解决的重大现实难题。随着农村基层 社会管理转型，传统体制卜．水环境保护的行动策略日渐式微，农村水环境保护急需构建适合 基层社会管理转型的新行动策略。本文试图以“治理理论”为逻辑起点，力求探讨治理视角 下农村水环境保护新行动策略的建构逻辑及其价值诉求，对进一步加强和改进农村水环境保 护具有理论借鉴和现实指导意义。 一、现实难题叠出与体制运行失灵：农村水环境保护遭遇监管困境 20世纪80年代以来的农村改革给农村社会发展不断注入新活力的同时，农村水环境衰 退甚或恶化的严峻现实日益凸现在人们面前。特别是近十多年来，农村面源污染严重，水环 境越来越恶化，不仅严重破坏着农村人地的脉管系统，而且威胁着农民的生活质量以及农业 生产的生命之源，成为农民生命与健康的“隐形杀手”。面源污染更多地与农业、农村和农 民相联系，我国农村过量和不合理地使用农药、化肥，未经处理的农业生产废弃物、农村生 活垃圾和废水等都是造成面源污染的直接冈素。在很人程度上，中国特定二元社会结构的存 在和作用，是造成农村面源污染问题日益严重的深层原因。1中国农村有3亿多人喝不上干净 的水，其中超过60％是由于非自然冈素导致的饮片j水源水质不达标；中国农村人口中与水环 境污染密切相关的恶性肿瘤死亡率逐步上升，从1988年的0．0652‰上升到2007年的 0．0841‰，且显著高于同期城市的这一比例O．0572‰。当前我国化肥、农药利用率均不足 35％，农村能源利用率仅为25％左右，农村每天产生的生活垃圾近百万吨，人部分未经处理 1洪大用、马芳馨：《二元社会结构的再生产——中国农村面源污染的社会学分析》，《社会学研究》2004 年第4期。 直接排放河流湖泊，严重污染农村水环境，农业农村污染已经占到全国污染的1／3以上。1资 源的不合理消耗不仅导致农村可持续发展后劲不足，也导致农村人居环境和生态环境遭受严 重侵蚀。毫无疑问，保护农村水环境迫在眉睫，这一工程不仅是保障农业安全生产的重要基 础，而且更是加强农村社区建设、促进农村可持续发展的必然要求。 其实，自90年代以来，在国家高度重视环境污染问题及其治理的人氛围下，我国农村 水环境衰退甚或恶化的现实也被视为严峻的社会问题并给予高度关注。在国家环境法制建设 不断完善的进程中，与农村(农业)环境保护相关的行政法规、行政规章及地方性法规逐渐 制定出来，宪法、民法通则、环境保护法及其他法律法规都对农村(农业)环境保护作出了 相应规定。然而，在农村环境保护及其治理日益法制化的背景下，农村(农业)环境却出现 了“边治理、边衰退”和监管体制运行失灵的尴尬局面，与此同时，农村水环境保护又面临 着一系列现实难题。 现实难题一：农业产业化与农村城镇化的发展规划不完善。三十年来农村社会改革的现 实告诉我们，农业产业化与农村城镇化是农村社会发展的两大动力。在农村社会发展进程中， 两大动力的联动必将深刻影响农村环境的变迁，农村水环境的变化也必然会受到这个内在因 素的支配。农村水环境保护行动策略的制定及运行显然受制于农业产业化和农村城镇化发展 规划的水平。然而，我国现行农业产业化和农村城镇化的实践仍处于探索阶段，农业产业化 与农村城镇化的发展规划不完善，其标准、政策与措施还在不停地调整。