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政策议程设置的途径分析 营拜右2009年第8期 政策议程设置的途径分析冰 徐增辉刘志光 【摘要]进入政策议程是社会问题得到解决的前提,然而并非所有的社会问题都能被政府列入政策议 程人们的主观认识,政策议程设置模式单一,缺乏有效的触发机制,隐蔽议程的操纵和阻碍,决策主体的 价值偏好等都会影响政策议程的设置.就我国当前来说,建立多元主体互动的政策议程设置机制,纠正政府 的决策偏好,提升媒体在政策议程设置中的作用,是推动社会问题进入政策议程,进而化解社会矛盾的有效 途径. f关键词1社会问题政策议程议程设置 [中图分类号]D601[文献标识码]A[文章编号]1000—7326(2009)08—0060—06 政策议程是将政策问题纳入政治或政策机构进行的行动计划的过程,它提供了一条政策问题进入 政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项.Ⅲ(P146)政策议程在整个政策过程中扮演着重要的角色,是 公共政策的逻辑起点,正如托马斯?R?戴伊所言:决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定哪些将成为 解决方案还要重要.[21(m2)美国政治学家彼得?巴切西(PeterBachrach)和莫顿?巴罗兹(MortonBaratz) 则指出:能否影响政策过程固然是权力的一面,能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面.13] (rmT)因此.为设立政策议程而努力是使某个社会问题得到解决的前提. 当前是我国社会矛盾的高发期,社会领域内许多矛盾和问题如果不能通过公共政策得到及时有效地 解决,将酿成严重的社会事件.2008年的山西瓮安事件和云南孟连7.19暴力袭警案的发生,其重要原 因就是百姓迫切需要解决的社会问题一直进入不了政府的政策议程,导致各种社会问题长期被积压.因 此.如何消除社会问题进入政策议程的障碍,保证公众关心的社会问题能够得到及时有效解决,是当下 维护社会稳定的关键. 一 ,政策议程设置的影响因素 进入政策议程是社会问题得到解决的前提,然而并非所有的社会问题都能被政府列入政策议程.有 些社会问题被决策者关注,有些则被忽视.那么,从社会问题的提出到政策议程的设置,这中间存在哪 些因素?影响政策议程设置的原因到底有哪些?经过分析笔者认为,除了普遍认为的政府资源有限,政 府承受不足以外,影响政策议程设置的还有以下因素. (一)人们的主观认识制约了社会问题的强度和广度 社会问题本身的强度和广度会直接影响社会问题能否进入政策议程.而社会问题本身的强度和广度 本文系广东省哲学社会科学十一五规划项目(07014)的阶段性成果. 作者简介徐增辉,华南师范大学公共管理学院讲师,法学博士;刘志光,华南师范大学公共管理学院教授(广 东广州,510008). 一 60— 既与客观的社会现象有关,更与人们对这种现象的认识和选择有关,这就是社会问题的一大特性——主 观性.社会问题的主观性影响社会问题本身的强度和广度.并最终影响政策议程的设置,主要体现在两 个方面:一方面,社会问题只被少数人意识到或理解,被少数人视为问题的社会状况在其他人眼里却并 不是问题,这直接影响到社会问题的广度.美国社会问题和社会政策研究专家乔恩?谢泼德和哈文?沃斯 认为,一种不合理的社会情况只有被社会大多数人或社会上很有影响的人看作是一个社会问题时,它 才算是一个社会问题.[41另一方面,社会问题虽然被大多数人意识到或理解,但其中很多人并不认为 该问题已经严重到必须制定政策去解决的程度,其原因在于尽管人们可能都意识到了某一件事.但价值 观,信仰,意识形态,利益以及偏见等也会影响人们对事件的感知程度,这就必定会影响到社会问题的 强度. (二)政策议程设置模式单一 根据政策问题的提出者在议程设置中的作用和影响力.可以把政策议程创建模式分为三种基本类 型.一是外在压力型.政策诉求由政府系统以外的个人,社会团体或大众传媒提出,通过对政策诉求进 行解释和说明,将政策诉求传递给相关群体,由此进入公众议程,然后再通过向政府施压的方式使之进 入政策议程.二是权威发动型.具有权威的政治领袖根据Pl己的判断主动提出其政策意向,并使其直接 进入政策议程.三是内在创始型.政策诉求源于政府机构内部的人员或部门,政府决策者根据自己对社 会发展趋势的前瞻性判断,预见到普通公众还没有注意到的社会问题.而直接将这些问题送入政策议 程. 政策议程的设置过程是在既定政府体制下展开的一系列复杂的互动,这一互动包括体制内,外行为 者的利益表达,博弈,谈判和妥协.通常来说,一个国家的政府体制,特别是其民主程度和开放程度, 从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式,从而对社会问题进入政策议程的模式产生重要的影 响.在一个开放,民主,平等的政府体制下,上述三种政策议程设置模型都会同时采用.而如果是在一 个相对封闭的政府体制下.公民社会发育迟缓