地方性法规制定须注重权限划分问题.docVIP

浅析地方性法规制定须注重的权限划分问题 摘要：地方立法对地方的经济社会发展建设发挥着重要作用，特别是地方性法规，是其重要组成部分。但对地方性法规的实践状况进行梳理后，一些围绕地方性法规制定权限的突出问题便浮现出来，如与上位法相抵触、重复立法、缺乏地方特色等，这暴露出我国现行立法体制关于地方性法规制定权限划分仍存在不少缺陷。本文主要分析地方性法规与国家法律和地方政府规章的制定权限划分问题，并且在坚持立法权限划分基本原则的基础上，对其制定权限提出一些较为具体的划分或建议，以求在实际中不断规范和完善地方性法规的发展。 关键词：立法权限划分 法律 地方性法规 地方政府规章 中图分类号：d9 文献标识码：a 文章编号：1007-0745（2013）05-0358-02 我国现行有效的地方性法规已有8800多部，这对于地方政治、经济、文化以及社会的稳定发展发挥着不可或缺的作用。但是，我们也应认识到地方性法规制定中存在的问题，主要表现为与上位法相抵触、重复立法、缺乏地方特色和创新等。其主要原因是地方性法规制定主体难以准确把握其立法权限，而这又源于现行立法体制关于不同立法主体间的权限划分存在缺陷。因此，未来地方性法规的规范发展需要不断完善现有法律对其制定权限的规定。 一、现行立法体制下的地方性法规 根据我国现行立法体制，地方性法规的制定主体包括省、自治区、直辖市的人大及其常委会和省级人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市以及经济特区所在的市的人大及其常委。 地方性法规必须根据宪法、法律和行政法规，结合本地区的具体情况和实际需要制定，并不得与宪法、法律和行政法规相抵触。对于地方性法规的制定权限，立法法第六十四条作出了较为原则性的规定。首先，为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项，可以制定地方性法规。其次，属于地方性事务需要制定地方性法规的事项，可以制定地方性法规。再次，除立法法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。但是，在法律或行政法规对该事项作出规定后，地方性法规同其相抵触的规定无效，地方人大及其常委会应当及时予以修改或者废止。 其实，地方立法比中央立法复杂得多，因为它面临着更多的关系需要处理。对于地方性法规的制定，它至少要处理好六种关系：与宪法和法律的关系；与行政法规的关系；与部门规章的关系；与地方政府规章的关系；与上级或者下级地方人大及其常委会的地方性法规的关系；民族自治地方制定地方性法规还要处理好与自治条例、单行条例的关系。如果要处理好以上关系，就必须准确把握地方性法规制定主体与其他立法主体间的权限划分。 二、地方性法规制定中的立法权限问题 从目前来看，地方性法规制定过程中面临的立法权限问题主要是现有法律对其与国家法律和地方政府规章的制定权限划分存在一定缺陷，导致立法权限在某些事项上模糊不清。 （一）与国家法律制定的权限划分问题 首先，立法法第八条第七款和第八款中使用了“基本制度”这种内涵极为广泛的词语，而且是有关民事、经济、财政、税收及金融等对于中央和地方都同等重要的事项。另外，该条第十款为“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”，那么某一事项是否“必须”由全国人大及其常委会立法作出规定的确定又有很大的自由裁量空间，这对地方人大及其常委会的立法权限可能会在一定程度造成不当挤压。 其次，立法法第六十四条第一款第一项中使用了“地方性事务”，虽然这一词体现了对地方立法权客观基础的肯定，但何为不须也不宜由国家法律规定的“地方性事务”仍有待进一步界定。根据地方组织法第八条第三项和第四十四条第四款之规定，举凡“政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族”，都属于地方人大及其常委会可以“决定”的事项，似乎除了国防、外交等事项外，同全国人大及其常委会的立法事项几乎相当。尽管国家法律是侧重于规定上述各领域里的基本制度，而地方性法规是侧重于规定其在上述各领域的工作中遇到的重大地方性问题。但无论如何，上述各领域中的事项，肯定有些属于应由法律加以规定的重大事项，有些属于可由地方性法规予以调整的一般事项。 因此，地方人大及其常委会在制定自主性法规时难免会陷入两难境地，不是越权立法，就是“畏首畏尾”，以至于此类地方性法规出台较少。同样，这种两难境地也困扰着地方人大及其常委会进行先行性立法。因为立法法第八条在规定只能由全国人大及其常委会制定法律的第十项中使用的“其他事项”一词已经存在了模糊性，而其第六十四条第二款规定“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规”。那么，第八条中的“其他事