公共服务均等化的影响因素及标准化体系建构.pdfVIP

营东’湃玄2009年第6期 公共服务均等化的影响因素及标准化体系建构 王桢桢郭正林 [摘要]现代政府所倡导的公共服务均等化，受政府、服务产品生产者和服务产品消费者三个主体影 响，出现了五个方面的不均等，即制度供给、公共投入、服务绩效、服务质量及服务消费差别。为提高公共 服务均等化的程度，应当综合统筹服务供给者(政府)、生产者(以公营部门为主)和消费者(公民)对公 共服务均等化的角色和作用，逐步建构统一的服务标准，以此科学评估服务型政府的政绩．保障不同服务消 费者的基本权益。 f关键词1政府供给 公共服务 服务均等化 服务标准化 [中图分类号]D035；F299．27[文献标识码]A[文章编号]1000一7326(2009)06—0059—05 当前，推进公共服务均等化已成为构建社会主义和谐社会的重要政策导向和中国政府施政的重要目 标，而如何实现公共服务均等化也成为学界讨论的热点。本文拟对公共服务均等化的影响因素及相关主 要理论加以研究，提出构建衡量公共服务均等水平的标准化体系。 一、公共服务均等化的政策领域与主要影响因素 党中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将基本公共服务划定为直接与民生问题 密切相关的公共服务，具体包括教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础 设施、社会治安等内容。在公共管理理论中，基本公共服务可分四大类：公共规则类服务、公共安全类 服务、公共基础类服务和公共事业类服务，构成公共服务均等化的主要政策领域。公共规则类的服务涉 及到法律法规的制定和相关保障标准的制定，公共安全类的服务主要包括国防、治安、消防服务；公共 基础类服务涉及到公共交通、能源、环境保护类等等：公共事业类的公共服务主要包括公共医疗卫生、 教育文化等等。前三类公共服务的重要特性就在于消费的“非排他性”享用，不会在消费群体之间制造 “拥挤”关系。对于这类型的公共服务而言，公共服务不均等问题主要是“服务辖区”①的差异问题， 影响服务质量的主要是服务提供者的服务能力。由于服务的消费者之间是“非排他的”，因而服务的生 产者与提供者的分离并不直接对服务均等化造成影响。不论服务的生产者和提供者是谁，服务一经提 供，所适用的就是服务辖区内部的所有消费者。由此，在服务辖区内部的消费者之间，并不会直接体会 到服务的不均等；服务的不均等主要发生在不同的服务辖区之间。而公共事业类的公共服务不均等的发 生范围比较广泛，不仅会发生在不同的服务辖区之间。在同一个服务辖区内部也会出现不均衡：一方 面，服务的生产者多元化，不同的服务者提供服务的生产能力的差异会导致服务质量的不均等；另一方 作者简介王桢桢，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生；郭正林，中山大学政治与公共事务管理学院 教授、博士生导师(广东广州，510275)。 ①“服务辖区”的概念在此主要指涉的是服务提供者的权力范围与辐射区域，如广东省政府对应的服务辖区就是 产彖捂。 一59— 面，这类服务又是“排他性享用的”，消费者消费能力和消费条件的不均衡也导致了消费者在享受公共 服务上面的不均等。而此类服务与人民日常生活息息相关，不均等的问题比较突出，应该引起重点关 注。 对于公共服务均等化的主要影响因素，笔者可以归结到以下三个方面。 第一，供给能力。具体指服务提供者的制度能力、财政能力、行政能力的差别。不同的制度能力、 财政能力和行政能力影响了不同地方政府对各类公共服务的投入和保障能力。政府制度能力主要是指政 府的制度供给能力，包括政府根据特定的施政目标进行的制度选择、制度实施、制度监督及制度裁决的 能力。【l】旧H，政府行政能力是指为完成政府职能规定的目标和任务，拥有一定公共权力的政府组织所具有 的维持本组织的稳定存在和发展，有效地治理社会的能量和力量的总和。【21【P79删在有关提高政府部门行 政能力的文件、领导讲话或各级政府工作报告中，所提及的行政能力涉及到政府部门的决策能力、协调 能力、沟通能力、竞争能力、创新能力、信息处理能力、服务能力、危机管理能力及执行能力等。 第二，生产能力。主要是指公共服务生产能力的差别。像医疗教育这类公共服务，由于生产服务的 主体多种多样，在缺乏统一的服务标准规范以及对服务质量的监管下。很容易出现公共服务的不