土地财政究竟有多重要摘要-中国人民大学经济研究所.PDF

土地财政究竟有多重要？ 郑新业 李芳华 摘要 在治理高房价的过程中，一个重要的顾虑是房价下降对地方财政的影响。本 报告在分析全国历年土地供给量、土地出让金规模的基础上，重点研究了土地出 让金在地方预算内收入所占比重。研究表明：（1）、土地出让规模差别较大、 土地供给较为集中，排名前六位省的土地出面积之和占全国土地出让总面积的 50%左右；（2）、亩均土地出让价格差别甚大，2008年的数据表明，排名第一 的福建省土地出让均价达到1778.8万元/公顷；而排名最后的青海省，土地出让 均价仅为29.8万元/公顷；（3）、以土地收入占预算内财政收入比重来衡量， 地方财政对土地出让的依赖程度存在明显差异。土地收入占预算内财政收入最高 的是浙江省，土地收入是预算内财政收入的101%。而最低的青海省，土地收入 仅为财政收入的2.89%，另外，各个省市内部差别甚大，有些省，如浙江省，平 均收入高，且省内各市土地收入差别大，有些省如青海省，各市平均收入低，省 内各市的土地收入差别也较小。各个地区在土地出让数量、土地出让金规模、亩 均价格、占财政收入比重方面，都存在显著差别。 一、引言 3 二、方法与数据 4 （一）、宽窄双口径比较4 （二）、横纵两角度分析5 （三）、数据 6 三、主要发现 6 （一）、总体情况 6 1．土地出让规模和土地出让金总额呈总体上升态势6 2．全国的土地出让价格有较大上涨，各年增速不一7 3.土地出让金是一项重要的政府收入来源8 （二）、地区间比较：土地供给规模、出让金总额，以及对财政影响 10 1、地区集中性 10 2、亩均土地出让价格差别甚大11 3、财政依赖性各地不同12 4、各个省市内部差别甚大14 5、地级市财政依赖的差别极其显著15 （三）、各地供给规模、亩均价格、以及财政对土地收入的依赖程度的变动轨迹16 1、出让规模 18 2、以东南部沿海地区为首，各地价格上涨速度不均18 3、地方财政依赖度变动19 四、若干政策含义 20 附录 21 一、引言 一段时间以来，我国资产价格、尤其是房产价格的快速上涨引起了广泛关注。 高房价引发了大量的经济和社会问题。而作为住房最重要的投入品，土地供给及 价格被广泛认为是房价变动背后的推手。房子和土地之间的这一关系引发了两方 面的问题。一方面，大量的评论将房价的快速上涨归咎于土地地方政府。要解决 房价问题，似乎需要先解决土地市场问题。另一方面，有些论者又担心房价下跌 会引发地方财政出现灾难性影响。 就第一个问题而言，需要指出的是，高房价并非一定由土地市场引发的。原 因有三。首先，尽管我国的土地为地方政府所有，但地方的土地供应主体为县市 政府。因此，在多数地区，存在两个或者多个出让土地的地方政府。土地供给的 垄断程度因此得到抑制。随土地供给主体数目上升，土地市场的租金也会逐渐消 失。若一个地区存在十数个出让主体，则这一地区的土地市场很难认为是垄断性 质的。其次，包括住房在内的资产价格上涨主要是货币现象。在那些土地不属于 政府所有的经济体中，低利率和宽松的货币供给也会伴随房屋价格上涨（日本和 我国的台湾地区）。第三，土地市场的价格变动情况和房屋价格变动并不一致。 土地价格增长速度远远低于房价的增长速度，有些年份甚至下降（2006年平均 地价比2005年降低了3%；和2004年比，2005年土地价格也仅仅增长了0.8%）。 对第二个问题而言，客观评价土地出让金对地方财政收入的影响则至关重 要。不仅关系到对地方财力的评价，更关系到治理高房价的负面后果，从而影响 政策制定者的决策过程。大部分论者都认为土地出让金是地方政府收入的重要组 成部分。例如，有报道认为：“自1994年分税制改革后，各地的土地出让金收 入基本划归地方政府，实践过程中逐渐演变成为了地方的“第二财政”，“土地 出让金占地方财政收入的比例，平均至少在50%以上，西部一些城市这一比例甚 至达到80%以上”——中国经济网”