土地财政阳光化是土地制度改革的必然选择.PDF

土地财政阳光化是土地制度改革的必然选择 党国英 摘要：国家利益不是抽象的，它其实就是公众利益。国家通过对规划权的控制，土地使 用权的自由行使实际上受到了不同程度的制约，没有什么可恐慌的。地方政府不能随意储备 土地。对未规划用途的土地，政府不能买进其使用权，以防止政府自己搞土地投机。要规定 政府土地财政收益的用途，使之成为阳光财政。 我国土地制度改革已经争论多年，中央则在争论声中出台了一些改革的意见和举措；各 地方政府也做了许多改革探索。但总体看，改革的步伐不快，十七届三中全会的改革路线尚 未得到清晰、有力的贯彻。问题主要不是思想解放与否，也不是决策层的思想解放与否，因 为务实的思想解放很难超过十七届三中全会关于土地改革的意见。 解决土地改革的一些难题在操作层面上不易形成大体共识，应该是影响改革进度的主要 因素。在这种情形下，讨论改革难题的解决办法，可能比理念的讨论更重要。理念问题我们 讨论了几十年了，当年阅读过讨论文章的学生，现在或许已经是政府市长、部长了。 出于上述考虑，本文拟讨论若干自认为是难题的土地改革问题，并尽可能提出解决难题 的意见。本文的很多意见是作者在近几年多次讲到的，但也有几方面的意见是出自近期的调 查与思考。 一、土地制度改革能不能绕开所有权实现土地使用权的“物权化”？ 这虽然是一个老话题，但十分有必要先扼要讲讲。 法律上的所有权若失去了经济内容，其意义等于零。英国女王对大不列颠土地的“所有 权”正是这样，以致有英国学者说，英国人在土地所有权上忘记了女王。我们可以判定，无 论从理论上还是从实践上看，把土地使用权（我国农村叫承包权）做实，把所有权适当做虚， 都是可行的。 所谓把使用权做实，学者们的说法是使用权的“物权化”，其实就是把一般情形下所有 权具有的经济意义都赋予使用权，使使用权成为一种基本不受所有权限制的、可以进行多种 交易和处置的财产权。除非国家依据土地的某种公共性对土地的使用和交易进行干预，否则， 土地使用权就如同公民对自己家里的一般财物拥有所有权一样。 基于上述逻辑，在改革问题上不妨搁置所有权，在使用权上下功夫。十七届三中全会提 出的“产权明晰”，也应理解成为使用权的明晰。 土地使用权“物权化”的关键举措，应是让土地使用权永久化。若这一点做不到，土地 的价值就会随着使用期限的临近而逐步贬值，从而造成土地交易市场的混乱，也给土地规划 带来麻烦。这些问题已经出现。 二、土地规划能不能实现法制化管理？ 1 对土地使用的规划管理，或者按照目前更一般的说法，叫做“用途管制”，是基于土地 使用中的公共性的资源配置方法。某些类型土地在使用中的公共性，要比家里一台电视机的 公共性大得多。对于公共性极为显著的土地使用，最好是由国家拥有土地的使用权。其他类 型的土地使用，政府必须依其公共性程度的不同加强规划管理。 华裔留美建筑专家程壮先生说得好：明晰产权“必须以明确的建筑规划空间为基准”。 他还说：“规划本质上是一种契约，也就是规则边界”，“规划既定，决不能随意变更。在特 1 殊情况下，即使为了公众利益，政府需要征用私人空间，也要走公开程序讨论” 。概括地 说，土地规划管理必须实现法制化，否则，效率降低、公平丧失、腐败滋生，这三大弊端难 以根除。 有一种说法，认为没有“民主制度”，规划管理就只能是一纸空文。我不大赞成这种说 法。当然，健全的民主制度肯定有助于提高规划管理的水平，但在我国目前体制下，规划管 理的法制化空间还是存在的，需要的是立法的跟进。为此，当然需要大幅度地修改法律。我 们首先需要认识到规划管理法制化的极端重要性，否则法制化难以变为现实。 土地规划管理法制化必须以一个好的土地管理体制为基础。这个体制要解决各级政府在 土地管理中的分权问题。中央政府不能撒手不管，也不能管得太多。土地规划要设立一系列 控制指标，其中有强制性的，也有指导性的。例如，耕地保护、城市建成区人口密度等，可 以由中央政府做框架性规定，具体的控制性规划可由地方政府制定。规划实施中枢应该以市 （地）级政府为好。 土地规划实施的最基层单位是城乡社区，其中包括农村社区的村庄。在遵守上位法的前