地方政府土地财政收入规模及影响因素剖析-财会月刊.PDF

□财会月刊 全国优秀经济期刊 · 地方政府土地财政收入规模及影响因素剖析 曹泰松（副教授） （南昌大学共青学院，江西九江332020） 【摘要】本文利用2001~2012年的统计数据，对地方政府土地财政收入规模的变化趋势及影响因素进行了分 析。结果表明，全国土地财政收入规模呈现出明显的阶段性、波动性，并且表现出较强的地区间差异。而地方政府土 地财政收入规模的变化与土地供应面积大幅增加、“招拍挂”出让比重上升以及全国地价总体水平不断上升等有着 密切关系。受制于18亿亩耕地红线和国家宏观经济政策的影响，土地财政收入是不可持续以及不稳定的，地方政府 必将面临前所未有的财政收支困境。因此，应尽快对现行分税制财政体制、土地制度及政绩考核制度进行改革，平稳 推进土地财政模式的转型。 【关键词】地方政府；土地财政；收入规模 自20世纪90年代开始，特别是进入21世纪以来，高 括地方政府以土地作为抵押资产，向银行进行融资所获 速发展的工业化和城市化成为中国经济保持强劲增长态 得的收入。 势的两大引擎，而在这个过程中土地扮演了举足轻重的 本文认为，土地财政问题之所以广泛引起人们的关 角色。尤其是1994年分税制改革以来，伴随着土地使用制 注，主要源于土地出让金收入规模的日益膨胀及其导致 度和住房制度改革，土地逐渐成为地方政府掌控的规模 了城市房价高居不下、失地农民利益受损等严重的经济 最大、收益最直接的公共资源。以低价出让土地进行招商 社会问题。从这个角度考虑，本文认为小口径的土地财政 引资支持了高速工业化，保障了高出口；以“招拍挂”出让 在反映土地财政的内涵方面更具有现实意义，能满足一 方式获得巨额土地出让收入和土地融资，助推了快速城 般分析的需要。 市化。最终形成独特的“土地财政”模式，并产生了一系列 为了保持土地财政收入规模统计的一致性，同时还 社会和经济问题，尤其是日益膨胀的土地财政收入，引起 要考虑到数据的可获得性，因此，本文所研究的土地财政 全国各界人士的关注。 收入只包括国有土地使用权出让金收入（以下简称“土地 一、土地财政收入的构成 出让金收入”），数据来源于历年的《中国国土资源年鉴》、 迄今为止，“土地财政”并不是一个规范的学术用语， 《中国国土资源统计年鉴》以及相关政府部门公报。本文 从其诞生之日起，就只是一个比较形象地说明地方经济 所涉及的其他统计数据如全国GDP、全国财政收入、地方 增长严重依赖土地的“媒体用语”。由于被媒体广泛使用， 财政收入等均来源于历年的《中国统计年鉴》和《中国财 并不断出现在公众视野中，最终在学术界被沿用开来，成 政年鉴》。 为一个非褒义的、具有中国语境的特殊专用名词和热门 二、地方政府土地财政收入规模分析 词汇。虽然目前学术界对土地财政尚无统一的定义，但关 1. 土地财政收入增长的阶段性明显。我国1988年4 于其内涵却已经逐渐形成共识，即土地财政是指地方政 月修订的《宪法》第1章第10条规定，“土地的使用权可以 府过度依赖土地及相关产业收入的状况。 依照法律的规定转让”，同年12月修订的《土地管理法》 根据土地财政收入研究范围的不同，有小、中、大三 第1章第2条规定，“土地使用权可以依法转让”，由此表 种口径之区别。三者之间的关系如下： 明国有土地有偿使用制度改革进入新时期，土地使用权 小口径的土地财政=国有土地使用权出让金 转让在全国展开，土地供应量大大增加，土地出让金收入 中口径的土地财政=小口径的土地财政+地方政府预 出现三次跳跃式增长，呈现出明显的阶段性变化（如图1 算内和预算外直接与土地相关的税费收入 所示）。 大口径的土地财政=中口径的土地财政+间接与土地 第一阶段：1989~2000年。1989年，全国的土地出让 相关的收入 金收入为4.47亿元，1991突破100亿元