特许经营制度下的政府监管——清华水业蓝皮书之十二研究.pdfVIP

◆2008城市水业战略论坛◆ 特许经营制度下的政府监管 ——清华水qk蓝皮书之十二 傅涛 中国的水管理体系总体分为水资源的管理、城市水、Jk的市场监管、以及水环境的监管。 水资源管理的重心在流域水资源的调配，水环境的监管的重心在于各个环境界面的控制， 这两部分的管理虽然也存在着大量的问题需要解决，但是其所依托的法律和制度体系已经基 本建立。而城市水业的市场监管脱胎于原来的行、Ip管理体系，在以特许经营为主导的市场 化改革背景F，管理体系正面临大的转型。这种转型不仅需要转变原来行业管理部门的职能， 而且还涉及价格、水质、原水等环节管理职能的重新定位。 因此产生这样的疑问：市场化改革以后，作为原来城市水、Ik主管部门的建设部门在城 市水业中的职能是否有必要存在?如何界定环保监管、卫生监管、水资源管理与市政部门 特许经营监管的关系?本文结合战略沙龙的第卜二次讨论，对特许经营制度下的政府监管体 系进行了分析。 一、关于城市水业管理体制方面的主要问题 目前城市水业监管的问题体现在以下几个方面： 一是地方市政公用部门由代表行、lk的利益的“行业管理”向代表公众利益的“市场监 管”的转型艰难。表现为政府角色转变缓慢，针对市场主体实施监管的工具缺乏，监管职 能实施的政策依据不足。 二是行业管理部门在传统水业企业资产权、人权移交国资部门以后，对企业管理显得 乏力和尴尬。地方政府仍然要对水业服务的质量负责，对城市水的管理则习惯于行业管理 的思路，潜意识上不愿放弃管企业、管资产的传统方式，没有很好地从具体管理中退出。国 资部门的迅速进入后，造成原来市政管理部门极大是权力失落感。 三是与环保系统在污水处理厂污水排放管理权的界定不清，部分城市对污水处理厂造 成双重，甚至多重监管。 四是流域水资源管理缺位，流域水环境管理不协调，原水成本失控。经济和人口的迅 速增长，极大地加大中国水资源的短缺程度。而不科学的城市调水、甚至跨流域调水的普 遍实施，使中国水资源的局部稀缺扩大为总量稀缺。虽然《水法》规定了水资源的国家属性， 但是在流域层次上没有形成明确的责任和利益主体。由于流域资源主体不到位，省市政府 为战略性储备水资源，夸大引水水源需求，进一步加大了流域的资源压力，同时也增加了城 市的供水的原水成本。 五是“统一管理”的困扰。水作为重要的战略资源的公众必需品，其责任主体是人民 政府，越是水资源稀缺，越与社会经济关联大，越不可能单一部门进行统一管理。如果要 有统一的责任主体，那也是各级人民政府。有关部门在“统一管理”上的强调和引导，一定 程度地扰乱了水管理体制的理顺。 二、市政公用事业的城市政府责任 市政公用事业有两个基本的特征，一是公用性，不同于一般竞争性行、№，一般都具有公 共产品特性和自然垄断的经营特点，二是市政性，地方城市政府是市政公用事业的责任主 74 ◆2008城市水业战略论坛◆ 体。 在传统的公益服务体制下，政府将市政公用事业作为政府的直接责任，通过政府的直 接投资并直接领导事业单位进行运营来实现服务。这种模式F，政府负责投资，收费是象 征性的或补贴性的。政府和运营单位之问是行业管理关系而不是市场监管关系，服务责任本 质上由政府自己来承担。我国的市政公用体制几十年来一直持续这种模式，目前世界上仍 有大部分国家，如日本、新加坡，采用这种模式。这种模式之下的政府管理体制就是我们常 说的“行业管理”。 市场机制的引入使这种管理模式的基础发生了变化。由真正的企业来向公众提供服务， 促使政府职能由“行业管理”蜕变为“市场监管”。冶金、轻工、化工、建材等越来越多 的非垄断性行业已经在几届政府职能转变中实现了这种转变。而市政公用行业正经历这种变 化。 那么，市政公用行业是否也像竞争性行业一样，原来的行业管理部门直接转变为协会， 而将监管职能分别交给公共监管机构，比如环境监管部门、资源监管部门、卫生监管机构 以及工商税务等其它监管部门呢? 不是这样，城市水业既不同与一般的竞争性行业，也不同于电信、电力等其它垄断性 行业。市政设施的属性使城市政府无法卸掉其服务责任