论农地产权制度改革与生态环境保护[法律法规分析].pdfVIP

2009年3月 当 代 法 学 第23卷第2期 (总第 134期) March，2009 ContemporaryLaw Review Vo1．23，No．2(Ser．No．134) · 农村环境法治专题 · 论农地产权制度改革与生态环境保护 周淑清 崔广平 (三峡库区可持续发展研究中心，重庆 万州404000) [摘 要]我国现行农地产权制度存在着主体缺位、产权残缺、土地经营权不够稳定并且经营零 散和公有资源得不到保护等缺陷，这些缺陷导致农户对农地掠夺性经营，也不利于对农业生态环境的 统一安排和管理，要解决这些问题 ，必须改革农地集体所有制，通过股份制以村民小组为范围建立真 正意义 “集体经济组织”。 [关键词]农地；产权制度 ；生态环境 [中图分类号]DF461 [文献标识码]A [文章编号]1003—4781(2009)02—0040—5 [收稿 日期]2008—12—30 。 [作者简介]周淑清 (1966一)，女，重庆万州人，重庆市三峡库区可持续发展中心副研究员； 崔广平 (1964一)，男，四川巴中人，重庆市三峡库区可持续发展中心研究员、教授。 农地产权制度安排不仅对土地、劳动等生产要素的配置效率有决定性作用，也对农业生态环 境的维护和农业的可持续发展有重要影响。本文拟就我国农地产权制度安排的缺陷及其对农业生 态环境的负面影响进行分析，探讨新的合理的农地产权制度安排，制约农民行使土地使用权的短 期行为，以祈对保护农业生态环境，促进农业的可持续发展有所裨益。 一 、 现行农地产权制度的缺陷 (一)农地产权主体缺位 按照我国现行法律规定，农地 “属于农村集体所有”。但是谁是所有权的代表者，立法和实 践中都不是明确的。根据 《土地管理法》第8条规定，乡农民集体、村农民集体和村民小组农 民集体都可以是农地产权的主体，但是实际上并不存在具体的法定产权主体。名义上归集体所 有，实际上没有谁真正代表集体在行使权利，土地近乎无偿承包使用，集体作为土地所有者，其 经济利益没有也不能得到有效的实现，更无法履行保护和监督土地使用的职责。 (二)农地产权残缺 农地集体所有产权残缺，农民集体也不能充分行使土地权利，相关法律对农民集体的所有权 进行了十分严格甚至苛刻的限制。规定任何组织和个人不能买卖和转让土地，也不能出租和抵押 土地，使农村集体土地所有权处于一种完全无价格衡量的 “虚拟财产”状况。但是法律又规定 · 40 · 国家为了公共利益可以征用集体的土地。只有经政府征用以后， “农民集体”才能转让所属土 地。并且在征用的过程中，政府又将低价征来的土地高价有偿出让给工业、商业、房地产业，农 民集体的收益权被剥夺了，改革开放以来，政府通过征地从农民手中拿了2万亿元。[1] (三)土地经营权不够稳定且经营零散 我国现行土地产权制度只是改革了传统土地制度的经营权关系，实现的是集体所有制下的家 庭承包制。尽管国家推行 “土地使用权承包期三十年不变”以及 “增人不增地，减人不减地” 的政策，但现实中由于人 口不断增加和流动，农民也表现出强烈的调地需求，赞成调地的农户高 达79．4％。[2]华中师范大学农村问题研究中心项继权等对若干省份农民的抽样调查，当下有 85％的农民认为土地应该调整或者应该小调整。[3] 由于农地使用权在机会均等、远近优劣搭配的公平原则下按人均划分，造成土地的经营过分 分散和零碎化。在湖北宜昌市夷陵区黄花乡，2006年农业人 口35531人，承包土地 38952．8亩， 人均承包土地 1．09亩，这其中人均承包土地面积低于0．5亩的农户 占25％。[3] (四)公有资源得不到保护 在土地中存在着不宜界定为私人所有或独立占有使用的公有资源，在实行家庭承包制时也没 有界定其归属，如河流、湖泊、人民公社时期兴修的大量水利基础设施等。现行土地制度下，公 有资源得不到有效的保护，掠夺式使用问题严重。目前 ，农村较普遍的公有资源问题是农 田水利 等基础设施严重失修。