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谈谈土地储备的由来、运作和好处 巴城国土资源所胡雪龙 俗话说：家中有粮、心中不慌。同样也可以这样说：政府有地，建设不愁。然而过去一 些地方政府手中无地，想用地还要同开发商、中间商及使用者协商，直接制约和影响了经 济建设和社会发展。建立土地收购——储备——出让机制，把行政划拨、分散、闲置以及 使用年限到期的土地通过收购集中起来，由政府将收回的土地进行开发成熟地后再进行 出让。这样，既可以从制度上、机制上杜绝土地资产流失、增加土地收益，又可以彻底改变 政府手中无地可卖、开发商手中有地不参加拍卖的现象，使政府牢牢掌握调控土地市场的 主动权。土地收购储备是一项新的工作，也是一项难度比较大的工作，各地在土地收购储 备实践中遇到了许多问题，也给理论界提出了许多课题…下面，笔者专门从土地收购储备 的由来、运作和好处三个方面，作一些初步探讨。 一、土地收购储备的由来 过去很长一段时间，我国实行的是国有土地使用权无偿无期限的划拨使用，土地闲置 和荒芜现象时有发生。90年代初的房地产热、开发区热，使我国的大量耕地被占用，给农 业生产和发展带来了较大的负面影响。为从根本上扭转这种局面，1997年4月中共中央、 国务院下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(即1997年中央11号 文)，要求冻结非农业建设项目占用耕地一年。1999年新《土地管理法》开始实施，新法对 耕地仍实行了严格的保护政策。为了适应和落实以上“一文一法”精神，满足经济建设和 社会发展对建设用地的需求，各地都加大了对闲置土地和其它存量土地的利用和管理力 度。但由于利用存量土地涉及到众多土地使用人的重大利益调整，单靠简单的行政手段 很难进行，迫切需要建立体现行政手段和市场手段相结合的土地收购储备制度o2001年 国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)，为我们保护和合理利用 国有土地，推进土地市场建设进而推进社会主义市场经济进一步指明了工作方向和原则， 是全面加强土地资产管理和土地市场建设的纲领一陛文件。紧接着省政府结合本地区实际 情况制定了《关于加强国有土地资产管理的意见》，给国有土地资产划上了红线，各地纷纷 从源头上开始治理土地资产流失。国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》规定：“为 增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。 市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融部门要依法提供信贷支持o”省政 府《关于加强国有土地资产管理的意见》规定：“积极推行土地收购储备制度。市、县人民 ——-—-109·-—— 江苏省土地学会土地学术年会(二o0-年度)论文集 政府应按照土地管理有关法律法规和政策规定，实施统一征地和收购储备制度。各市县 成立土地收购储备中心，具体实施土地收购储备工作。建立政府土地收购储备专项资金， 除在实施土地收购储备初期由各级财政给予必要的资金支持外，各级财政每年都要从年 度储备土地出让净收入等土地收益中划出不少于20％的资金充实土地收购储备专项资 金。土地收购储备资金实行封闭运作，财政专户储存，单独核算，主要用于政府征用和收 购土地。各有关金融机构在土地收购储备中心以地贷款时，要依照金融管理规定提供信 贷服务o”国土资源部关于印发《土地资产管理“十五”计划纲要》的通知(国土资发[2002] 10号文)明确指出：推行土地收购储备制度，增强政府对土地市场的调控能力。…对加强 国有土地资产管理，深化土地使用制度改革，增强政府对土地利用的宏观调控能力提出了 具体要求。根据以上规定，可以认为，建立土地收购储备机制，按市场要求的运行方式对 土地资产进行统一筹划和经营，是增强政府对土地利用的宏观调控能力、实现土地资产价 值的有效途径。 二、土地收购储备的运作 1．建立土地收购储备机构、制定土地收购储备办法。土地储备离不开必要的机构来 执行，从1996年上海市成立土地发展中心至今，我国已成立了1000余家土地储备机构。 我们昆山市也非常重视土地收购储备工作，为此成立了专门的土地储备机构——昆山市 土地储备中心，制定出台了《昆山市土地储备实施办法》，并在《昆山日报》上予以公布，对 土地收购储备机构、范围、程序、资金管理运作以及法律责任等予以明确，大大增加了土地 储备制度的透明度和规范性。土地收购储备是一项涉及面较广的工作，为顺利开展该项 工作，昆山市为此专门发文将昆山市国有土地使用权招标拍