环境法的修改与历史转型研究.pdf

环境法的修改与历史转型 周 珂 竺 效* 摘 要：目前，世界上各主要经济发达国家均以不同途径、在不同程度上实现了环境法的历史转型。我国环 境法如何实现历史转型？选择“日本模式”，新制定一部环境基本法或修改现行的《环境保护法》为名符 其实的环境基本法也不失为一种解决方案。此次环境法修改应坚持国家生态安全与公民生态环境生存权相 结合；环境保护与经济建设相结合；污染防治与生态保护建设相结合；国家干预与公众参与相结合；行政 主导与市场机制相结合；国内环境法与国际环境法相结合等原则。借鉴日本《环境基本法》、俄罗斯联邦 《环境保护法》和我国台湾地区《环境基本法》的立法经验，初步建议将来的“环境基本法”的基本框架 应包括：总则；政府环境保护管理的组织体制与决策机制；环境法基本制度；环境法律责任和环境损害救 济；附则等部分。 关键词：环境法；历史转型；环境基本法；修改；原则；框架 现行《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“《环境保护法》”）是1989年在原《中华人民共和国环 境保护法（试行）》(1979年)的基础上修改制定的。当时的修改主要是基于三方面因素的考虑： “（1） 中国的经济体制正在从计划经济向有计划的商品经济过渡，并且国家环境与资源保护法律体系还不完善； （2）由于我国《宪法》在1982年作出了修改，因而立法依据发生了改变；（3）由于《环境保护法（试行）》 作为试行法本身存在的规范性和约束性不强、有些规定不够妥当、一些单项环境与资源保护法律和行政法 规的规定已经超前、法律规定的体例也与后来的国家立法不一致等问题，使其作用逐渐下降。”[1]党的 “十 六”大提出我国将全面建设小康社会，走新型工业化道路。为了实现全面建设小康社会的可持续发展目标， 必须坚持实施可持续发展战略，既要发展经济，又要保护生态环境，实现 “生产发展、生活富裕、生态良 好”三位一体的发展目标。面对新形势、新挑战，学者们认为： “现行《环境保护法》越来越显现出与其 地位和作用不适应之处和明显的缺陷，不能承担起新时期，特别是 “十六”大提出的全面建设小康社会目 标下环境保护工作对环境法律的要求。归纳起来，现行《环境保护法》存在以下问题：(1)立法指导思想与 时代发展不相适应。(2)作为基本法设计的《环境保护法》，实际上没有被赋予基本法的地位和作用。(3) 内容和结构上存在严重缺陷。” 与此同时，相关课题组的成立和研讨会的召开，促使笔者对环境法历史转 型的类型的选择、环境基本法的立法（修改）原则、环境基本法的框架构建等问题进行了一些的思索，并 简略成文，以求法学界同仁批评指正。 一、环境法历史转型的类型 根据环境科学的一般原理，环境问题包括由自然原因引起的所谓原生环境问题（或称第一环境问题）和由 人为原因引起的所谓次生环境问题（或称第二环境问题）两大类；次生环境问题又可分为环境污染问题和 环境破坏问题，前者主要指各种污染要素对各种环境要素的污染，如大气污染、水污染、噪声污染、固体 废弃物污染、有毒有害物质污染、海洋污染等。传统的环境科学和环境法学主要解决次生环境问题，特别 是其中的环境污染问题。世界各国早期的环境法基本上都是建立在污染防治法的基础上，日本早期的环境 法尤为突出污染防治法的优先性。我国环境立法较多地借鉴了日本的经验，长期以来环境立法基本上囿于 环境保护法的范畴，而理论界一直有所谓大环境法与小环境法之说。“大环境法观点其名称一般叫环境法， 小环境法观点一般称环境保护法，其区别在于广义还是狭义的环境保护的划分。把资源保护、城市建设、 环境卫生包括在环境保护里面的属大环境法观点。反之则为小环境法观点。我国立法、管理部门采取小环 境法观点，而理论、教学部门则倾向大环境法观点，两种观点并存产生种种矛盾。”[2]而事实上，所谓大 环境法，也基本上不涉及生态环境建设问题。 由小环境法向大环境法的发展，表现为环境法的历史转型，目前，世界上各主要经济发达国家均以不同途 径、在不同程度上实现了环境法的历史转型，其作法大致有三种类型： 第一种类型是法国模式。作为大陆法代表的法国，其环境法的转型可形容为两条腿走路。法国的环境法渊 源分为两大部分，一是于1960年至1980年期间制定的各单行公害防治法规；二是源于民法（如所有权、 相邻权、地役权、损害赔偿等），并由此派生出农业、森林、渔业、矿业等自然资源专业法规，如国有土 地法、都市计划法、海港法等，而且刑法的相关条文可直接纳入准用，这两类并行的法律规范统称为环境 法。其中民法的有关规定产生较早，但自然资源专业法规