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第四章环境监督管理制度建设与探讨
环境管理的伙伴关系模式研究
王永刚
(苏州市循环经济推广中心 江苏苏州215011)
摘要本文从新公共管理的视角,对参与式治理的管理理论和PPP管理模式进行了详细的阐述,在
理论上论述了政府、企业和公众在环境管理中的新的关系和作用。通过理论研究并结合环境管理的工
作实践,提出了环境管理的伙伴关系模式,阐述了环境管理伙伴关系模式的内涵和特点,并构建了政
府、企业和公众之间环境管理的伙伴关系。
关键词环境伙伴关系环境管理模式
一、问题的提出
中国正处在经济快速发展的时期,经济的快速增长给生态环境带来了巨大的压力。环境问题
是中国未来发展所面临诸多问题中最具挑战性的问题之一。目前,中国的环境管理以政府为主
导,过多使用强制性环境管理手段,缺乏有效和健全的经济、引导、参与、激励和教育等管理手
段。政府在环境管理中的主导作用不容置疑,但是过于强调政府的作用,过于依赖行政强制管理
手段,也需要庞大的政府行政力量,行政成本巨大,利益“寻租”频发,环境管理效能低,无
法适应新时期社会、经济发展对环境管理的要求。比如近几年,中国在淮河、太湖等流域采取
“会战式”的污染控制行动,主要方式也是动用行政系统的力量,尽管取得了不少进展,但是其
结果往往事倍功半。
杰瑞米·沃福德在谈到中国环境问题时说:“现在人们普遍认识到环境污染主要是大量小规
模活动共同作用的结果,而不是单个管理不当的大企业造成的,对于诸多小型企业采取逐一控制
监测的方法必将带来沉重的行政负担”。环境问题的广泛性、复杂性和波及性,决定了环境保护
是一项长期的全民性事业,必须依靠政府、企业、社会各阶层、各部门及广大市民的广泛参与
和合作才能实现环境保护的目标。
所以,在以科学发展观、和谐社会、可持续发展为目标的今天,环境管理也需要进行变革,
需要从环境管制向环境治理进行转变,以适应新形势的需要。“环境管制”强调政府对社会的单
向统治,基于政府与社会之间的服从与被服从,管理与被管理关系;“环境治理”强调政府与社
会的双向运动,基于政府与社会之间的协商、互动与合作。我们需要重新审视传统环境管理运行
模式:政府、企业和公众等在环境管理中的应该形成什么样的关系?政府在环境管理中是不是存
在“越位”、“缺位”,管了许多不该管、和管不好的事情?经济与环境是否被对立了起来,企业
在环境管理中被动参与?公众的作用是否得到应有的重视,游离在环境管理的主体之外,缺乏参
与环境管理的有效途径?
二、理论综述
1.参与式治理的管理理论
1997年,世界银行的世界发展报告(变革世界中的政府)中提出了参与式治理的思想。参
与式治理已经成为当代公共管理理论变革的核心内容之一。参与式治理的思想要求建立一个由利
益相关者组成的社会治理结构,反映了由政府单一主体调控公共事务带来的危机,要求政府、企
业、社会联手形成参与式的管理。诸大建教授在《管理城市发展:探讨可持续发展的城市管理
模式》书中对参与式治理的管理理论进行了概括,参与式治理的主要观点包括:
(1)公共事务的参与者不限于政府。公共管理应该由包括政府,但又不限于政府的多元社
中国环境科学学会学术年会优秀论文集(2006)
会组织和行为组成。私营部门和志愿性机构需要越来越多地参与战略性规划和服务。
(2)模糊政府、市场、社会的界限。公私界限模糊既表现为民营机构对传统公共领域的进
军,还表现为公共领域和市场领域的区分已不像以前那样明显。公共责任呈现从政府转移到非政
府机构和个人的趋势。
(3)政府和社会组织、社会个人之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。参与式治理理论
不仅指出公共行政主体的多元化趋势,而且指出主体间的权力依赖和互动。
(4)公共管理将依靠一种自主自治的网络关系来进行。这种网络关系,不再只是监督而是
自主合作,不再是集权而是权力在纵向上和横向上的平衡,不再追求一致性和普遍性,而是追求
多元化和多样性。
(5)要重新界定政府的权限范围及其行使方式。要实现良好治理,必须重新界定政府作用
范围及其方式,’政府办好事的能力不在于运用强制、权力和权威,而是正确运用新的工具来引导
和控制。
2.PPP管理模式
PPP模式(Public—Private
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