试论规划法的作用机理及其立法改进研究.pdfVIP

和谐城市规划——2007 中国城市规划年会论文集 试论规划法的作用机理及其立法改进 苏 腾 曹 珊 【摘要】 对于规划法，除了对法体内容的直接解读，还要理解其法律部门属性和立法过程的作用机理。本文通过辨析规划法 的部门属性，认为规划法兼有行政法和经济法的双重属性，规划立法应当从侧重行政法属性向侧重经济法属性转变。依据这种 判断，进一步提出影响规划立法的“权力－责任－利益”作用机理，通过对北京市修订规划条例的实证分析，认为我国目前的立 法过程存在作用机理的非均衡性，解释了影响规划立法结果的内在原因。最后提出转变立法思路、改善立法机制和完善法体内 容方面的建议。 【关键词】 规划法；行政法；经济法；作用机理 随着《城乡规划法（草案）》进入审议程序，新的城乡规划核心大法呼之欲出。近些年关于规划法（本文使用“规 划法”统称“城市规划法”和“城乡规划法” ）的研究文献很多，比如规划法律法规体系（吴志强，唐子来，1998），国外 城乡规划法（郝娟，1994；吴唯佳，1996；吴志强，2000 ；毛其智，2003 ；等），规划法的评价（张萍，2006 ；仇保 兴，2002 ）。1998 年城市规划法的“笔谈会”，广泛讨论了城市规划法的定位、作用、内容和建议（毛其智，吕斌，王 富海等）。这些讨论帮助我们认识规划法的价值理论以及实体内容本身，但是似乎在价值和最终立法结果之间，似乎 总会存在一定的差距，为什么会产生这样的差距？是什么样的作用机理在影响规划立法的过程和结果？这就需要认 识规划法的属性和立法过程本身，寻找其中的作用规律。 首先是规划法的法律部门归属问题，目前学术界的观点分歧在于：规划法是属于经济法还是行政法？吕斌、孙 施文等认为城市规划基本可归为经济法ix x ，耿毓修、黄均德、栾峰等将规划法归纳为行政法 ，还有学者认为城市规划 法兼具经济法和行政法的双重特征xi 。 规划法部门属性辨析的意义，对于行政部门（比如全国人大）来说是一个权力归属问题——它应该由行政法部 门管辖还是由经济法部门管辖；而对于规划法本身来讲，是一个基本关系的定位问题——是以行政关系为主，还是 以经济关系为主。 1 法的属性辨析：行政法-经济法 法学上所称“法律部门”，是对依据一定标准、方法和原则划分的同类法律规范的总称。通常从四个方面进行划分： 产生背景、调整对象、调整方式和法律功能[1] 。 1.1 产生背景 行政法产生于行政权独立后，对权力的来源和运行进行授权、规范和控制。由于个人或组织对权力的无限追求 可能会对他人的权利和自由产生威胁，需要行政法来保障和控制政府权力的使用。经济法则是市场经济的产物，产 生于对自由市场的失效进行调节和干预——如垄断、公共产品缺失、有效竞争不足、社会分配不均等问题[2]。 英美现代城市规划法起源于城市管理的需要，尤其是对城市公共环境、住房问题等“城市病” 的管理[3][4]，并在 市场体制的演进过程当中，逐渐承担起补充“市场失灵” 的作用。我国 1984 年的《城市规划条例》标志着现代城市规 划法制阶段的开始，《条例》的基本出发点是在计划体制内确立城市规划的行政地位和职责范围，之后1989 年的《城 市规划法》基本确立了城市规划的法律地位。从产生背景的角度来看，英美的规划法更接近于经济法，而我国的规 划法则具有较强的行政法特征。 1.2 调整对象 行政法的调整对象是行政关系，即行政主体与行政相对人发生的关系，以及行政法制监督时所形成的行政关系 [5]。经济法的调整对象是国家干预经济生活而形成的经济管理关系和经济协调关系[6][7]。经济法与行政法在调整对 1748 和谐城市规划——2007 中国城市规划年会论文集 象上存在交叉，如财政、税务、工商、物价等行政机关，既是经济法主体又是行政法主体，在执行经济管理职能时 兼具双重身份。 我国的规划法一般包括总则、规划制定、规划实施、法律责任和附则几部分内容，是对城市规划运行过程的描 述，其核心是保障规划的有效运行[8] [9]。英国和日本的规划法除了对城乡规划运行的规范之