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论环境保护基本法中公众参与原则的缺位 傅剑清 （武汉大学环境法研究所，武汉430072） 摘要：公众参与原则在我国环境法中存在理论基础性地位缺位、基本法立法形式和相 应法律制度设置三个方面的缺位,导致公众对环保工作的监督和支持作用不能有效发挥。公众 参与原则具有保障环境法基本价值实现的重要功能，必须在我国的环境保护基本法中予以明 确确立。 关键词：公众参与 环境保护 原则 公众，又称大众，是一定范围内所有人的总称。具体到一个国家而言，公众包括该国 的公民个体和由公民组成的群众集体。公众参与，是指广大公民和群众集体有权平等地参与 政府公共政策的制定并配合公共政策的实施，参加政府立法、决策、执法、司法等与其公民 权益相关的一切活动。追溯中国历史，公众参与并非舶来之品。周秦时期诸子百家议政，言 路广开；西周时期的召穆公谏周厉王“民之有口，胡可壅也” ；均可以看作中国古代公众参 与思想的萌芽。不过，真正在立法、决策的过程中将公众参与作为一项法律原则确立下来， 还是要在西方民主国家历程中去寻找，最早可以追溯到公元前5世纪古代雅典的公民大会。 在环境保护领域，公众参与原则正式形成于 20世纪六十年代的美国，1969年美国在其《国 家环境政策法》中明确规定了公众有参与环境政策制定和决策的权利。此后，公众参与原则 作为实现环境民主、环境法治和环境正义的重要监督环节而被普遍接受。目前，世界许多国 家的环境政策法律以及国际性法律文件都将公众参与作为一项基本法律原则确定下来。但是， 我国由于历史的原因，公众参与在中国环境保护工作中存在缺位，而公众参与原则作为环境 法的一项重要原则，没有在环境保护基本法中得到明确确认。公众参与原则在我国存在环境 法理论基础性地位缺位、基本法立法形式和相应法律制度设置三个方面的缺位,导致公众对环 保工作的监督和支持作用不能有效发挥。国内外环境保护的经验和教训，都昭示了公众参与 的重要性。公众参与是推进环境保护的巨大动力，其参与的广度与深度，在很大程度上决定 着环境保护的水平。在我国经济建设高速发展、环境保护工作纷繁复杂的情势下，公众参与 的迫切性和必要性就更加突出。因此，笔者认为，公众参与原则具有保障环境法基本价值实 现的重要功能，必须在我国的环境保护基本法中予以明确确立。 一、公众参与在中国环境保护工作中的缺位 在我国可持续发展战略已实施十三载的今天 ，环境问题及其引发的社会矛盾正成为 困扰中国社会发展的重大问题 。日益严重的环境问题促使越来越多的国人关注环境，公众环 境意识急剧上升为一种热切关注、积极参与的环保热情。一方面是公众环保热情日益高涨， 由国家环保总局指导发布的《中国公民环保民生指数绿皮书（二00五）》显示，我国公众对 环保的认知度达到85.4％，有27.1％的公众表示对环境污染“最关心”。公众对环保的关注， 表明中国的环保事业发展面临着一个“一呼百应”的机会。但是，另一方面，我们还必须面 对另一组数字：统计表明，80％以上的公众最近３个月没有参加过环保活动，参与的公众仅 占６.３％，知道“12369”环境问题免费举报电话的不足20％；环境信息下情上达的不通畅 竟位居公众最不满意的环境问题之首，绝大多数公众不知道如何参与环境保护。两组数字， 折射了我国公众参与的突出问题：公众环保热情高而参与能力差。这意味着，如果我们不能 及时引导、呼应公众参与环保的殷殷期待，我们就将失去借助“群力”推进环境保护事业的 宝贵机会。环境保护事业，本质上是“公众事业”，离开了公众参与便行之不远。在环境保护 领域，公众参与的作用尤为突出，它是环境民主、环境法治以及环境正义等环境法基本价值 的保障和体现，对于推动环境保护工作，促进社会可持续发展具有重要意义。如何让公众参 与环保事业，还有很远的路要走。 667 二、公众参与原则在环境法理论中的基础性地位缺位 从环境法研究的角度来看这个问题，确立公众参与原则在环境法理论中的基础性地位 具有重大的理论和现实意义。目前，环境法学理论界对该原则的研究取得了一定的成绩，但 过于侧重对其内容和实施机制的精研，而对其理论基础的研究深度不足，导致理论界对公众 参与原则是否能够确立为环境法理论的基础性原则仍存在分歧。笔者思量认为，确立公众参 与原则对环境法理论的基础性地位，有必要从社会学、政治学和法学三个维度进行探讨