论《环境政策法》的地位及环境政策制定程序研究.pdfVIP

论《环境政策法》的地位及环境政策制定程序 孟 佳 （东北林业大学人文社会科学学院，哈尔滨 150040） 摘要：我国目前尚没有一部环境保护的基本法，鉴于《环境保护法》修改这一契机， 较多的学者认为应将《环境保护法》 按照“环境保护的基本法”模式进行修改。但是笔者认 为《环境保护法》由于种种原因而不具有环境保护基本法的属性，本文从这一内容出发，试 论述《环境政策法》才是我国环境保护的基本法，并通过对环境政策的制定程序的初步设想， 旨在阐明对环境政策制定程序的完善能够有效地规范政府的环境决策行为，从而促进环境保 护工作的历史性的转变。 关键词：修改 环境政策 制定程序 引言： 所谓基本法，是指某项法律在该领域中起指导和统领各单项法律的作用。我国环境保 护领域现在还没有环境保护的基本法，这是学者们所公认的。对于谁才是环境保护的基本法， 目前呼声较大的是“按基本法的模式”修改《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境 保护法》），但是笔者认为《环境保护法》不具有的环境保护基本法的属性，并且该缺陷是人 为原因的修改所不能弥补的。对此，笔者试提出我国环境保护的基本法应当是《环境政策法》。 由于本人资历尚浅，能力有限，文章有不足之处还望各位专家、学者指正。 一、《环境政策法》是我国环境保护的基本法 《环境保护法》自1989年颁布实施以来，至今已长达 18年之久，对现行的《环境保 护法》的修改一直是近两年来的热门话题。但是对该法的修改方案，不同的学者则有不同的 主张，按照王树义教授的总结，目前关于《环境保护法》的修改方案大体上有以下几种主张： 按“法典”模式、按“基本法”模式、按“综合法”模式、“按污染防治基本法”模式修改4 种。其中很多学者认同“按基本法模式”进行修改，即认为“将现行的《中华人民共和国环 境保护法》按环境保护领域中的‘基本法’进行定位，然后根据‘基本法’的作用、功能和 要求进行修改。” 诚然，“无论是从借鉴西方国家（地区）的环境立法实践出发，还是从环境与资源保 护在国家、社会经济发展中的重要程度出发，我国都有必要制定一部高位阶的环境保护基本 法来指导和统领单项环境与资源保护法律。” 关于这一点笔者不置可否，但是笔者认为究竟 谁才是环境保护的基本法不应以人们主观上的认同为理由，也不应以“少数服从多数”判断 标准进行权衡。而应以“符合客观实际的需要”为前提，即我国的实际国情。而《环境保护 法》真的适合作为环境保护的基本法吗？笔者认为不适合。理由如下： 首先，《环境保护法》资格上的不适合。主要是因为我国目前的《环境保护法》是由 全国人大常务委员会制定的，根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的相关 规定，国家基本法应该由全国人大制定并颁布，才能统领该领域内的具体法律法规。而《环 境保护法》却与水法、森林法、污染防治法等一系列的具体的单行环境法同出一源，因此其 资格上并不具有作为我国环境保护基本法的特性。 其次，《环境保护法》内容上的不适合。环境保护法的框架体系涵盖了污染防治和环 境资源保护，但内容过多地集中在了污染防治方面，条文数量的分布也不成比例，规定的原 则制度也均是污染法的适用范围，而对自然资源和生态保护仅是少量的政策性宣示，实质性 的内容存在着大量的空白。因此并不能因为其名为《环境保护法》，而一味地将它与国家环境 保护的基本法相等同。 尽管以上两点通过对环境保护法的修改及相关工作可以人为地达到（这也是目前多数 学者推崇《环境保护法》是我国环境保护的基本法的主要原因之一），但是是否符合客观实际， 616 即我国的国情，则是人为原因所不能拟定的。这是因为我国历来就有“依政策治国的传统”， 毛泽东同志就曾反复强调“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可 粗心大意。”这一点不仅表现在社会生活方面，在环境保护方面也是如此。“政策在环境保护 中的作用是巨大的，近30年的环境保护的实践已经证明了这一点。如立法前政策的宏观导向， 立法后政策的具体实施，执法中政策的规范，无不体现政策在国家环境保护中的强大的生命 力。” 也就是说在环境保护的实际工作中，环境政策要比法律调整的范围更广、更深、更远。 而近一年来党和国家对环境政策法制工作的高度重视也赋予了其新的使命。2006年 12月