论土地征收过程中农民的参与权及其利益保护研究.pdfVIP

鳊 壅基±垫壑蕉生壅挝基星匿圭建遮盈窒 ，—、二99y 论土地征收过程中 农民的参与权及其利益保护 冯 英 论土地征收过程中农民的参与权及其利益保护 土地是农民的利益载体。在城市化的过程中，现行的土地征收制度使 农民成为最大的利益受损者。笔者认为，权利缺失必然导致利益受损。在 土地征收过程中，是农民缺少必要的参与权而使其利益得不到切实保障， 因而从制度层面上对农民参与权进行合理配置是保障其权益的根本途径。 法律应该从实体和程序两个层面对农民的参与权进行配置，才能达到上述 目的。 在农村，土地是农民的利益载体。农民对土地的依赖程度很高，它不 仅是农民的基本生产资料和生活来源，更重要的是，在农村社会保障体系 缺失或者尚未健全的情况下，土地还在事实上承担了社会保障的功能。城 市扩张不可避免地会使土地要素由农业产业部门向非农产业部门转移。在 城市化的进程中，土地作为不可再生的特殊的稀缺资源，具有很高的社会 价值和经济价值。但在转移过程中，我国现有的制度安排却使以土地为生 的农民成为最大的利益受损者。农民若失去土地，也失去了一系列附着在 土地之上的利益。长期的城乡二元分治本已拉大了城乡差距，而在失去土 地的农民向市民的转换中，又因获得的回报太少而使其融人城市的起点过 低，这不但直接导致了农民日后的城市生活困难，而且其发展权亦被 剥夺。 权益乃因“权”而生“益”，权利是获得利益的一种手段。权利不仅 划定了个人之间利益冲突的界限，也划定了国家干预个人利益的界限。土 地征收的实质是国家和农民集体之问土地所有权的转移，在征地过程中， 农民一系列权利的缺位，是农民利益得不到保障的根本原因。其中，征地 过程中农民的参与程度低下是其利益得不到保障的重要因素。 ～鱼盐佥 堑塞避鲤迨塞差 暴 一、现行的土地征收制度对农民参与权的排斥 我国现行与土地有关的法律有《宪法》及《农业法》、《土地管理 法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》5部法律。按照法律规 定，城市土地归国家所有，农村土地除法律规定属于国家所有的以外，归 农民集体所有，农民则对集体所有的土地拥有承包经营权。对于承包经营 权的性质，有学者理解为“具有物权的效力”，属于一种用益物权；有学 者认为承包权属于债权性质；有学者将承包经营权的内容归结为“耕种 权、部分收益权以及极其少量的处分权，农民没有转让或转租等权利。” 但无论学者在理论上如何界定，终因法律对承包经营权定位本身的模糊 性，使得这一权利在国家土地征收制度面前脆弱得不堪一击。实际上，农 民集体的“土地所有权”并非完整意义上的民法中的“土地财产权利”， 因《宪法》和《土地管理法》明确规定，国家为公共利益的需要，可以 依法对土地实行征收。另一方面，《土地管理法》又规定，任何单位或个 人使用土地，必须使用国有土地。即凡是不属于该集体经济组织的用地单 位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的 需要，即征收权的行使是集体土地变为国有的唯一途径。根据《土地管 理法》第三十四条规定，只有国有土地使用权才能上市流转，也就是说， 无论为了公共利益还是商业开发，全部都需要通过“征收”这一行政化 的手段进行。因此在现有的框架下，土地征收的主体是国家，这种征收是 国家行政行为，具有强制性。征收土地的标的是集体所有的土地。学者周 其仁将现行的农村土地征收的政策形象地描述为“三连环”模型：第一 环，农地征收。政府根据发展规划，按照一定的行政审批程序，将农地征 收为工业或城市用地。在征收制之下，土地并没有被买卖，所以向土地 (名义)拥有者支付的只是“补偿”；第二环，向集体支付补偿。农户即 使有长期的土地承包权，但在征收之下，农民并没有土地拥有者的权利， 在法律上他们个人不是土地的主人，承包合同也不能给他们发言的机会， 只好由“集体”(也就是几位乡村权力人物)出面，协调政府征地、领取 并分配征地补偿；第三环，土地批租。政府向集体支付了征地补偿金之 盛垦±垫壑蕉生盛挝基星匿圭建逡亟窒