论我国环境行政管理体制的弊端与改革研究.pdfVIP

论我国环境行政管理体制的弊端与改革 杨朝霞 （中国政法大学民商经济法学院，北京 100088；吉首大学 法学院，湖南 411600） 摘要：环境行政管理体制主要由环境行政机构的组织结构、职权配置、职权运行机制 三个部分有机组成。考察我国现行环境行政管理体制，主要存在以下问题：1.环保机构的组 织结构不合理，职权分工不科学，横向分散，多头管理，行政权异化，难以形成执法合力； 2.环保部门地位尴尬，缺乏独立性与权威性，难以有效抵制地方保护主义；3.协调机制欠缺、 参与机制稚嫩、监督机制无力,导致环保执法运行不畅。借鉴西方国家管理体制的先进经验并 结合我国的实际情况，应以“地位独立、分工明确、办事高效、运转协调的、监督有力”为 原则进行有计划有步骤的改革，以早日构筑我国科学化的现代环境管理体制。 关键词：环境行政法 管理体制 弊端 改革 一、环境行政管理体制的含义 对于“环境行政管理”，目前尚无统一定义，一般可概括为环境行政主体运用技术、 经济、法律、教育等手段，对人类损害或影响环境的活动加以干预，以协调发展与环境的关 系，从而在不超过环境的容许极限下发展经济以满足人类不断增长的需要。 “体制”的含 义，《现代汉语词典》解释为：“1.关于国家机关、企业和事业单位的机构设置、管理权限、 工作部署的制度。2.艺术作品的体裁格局。”至于“环境行政管理体制”，学界至今尚无公认 的定义，笔者认为其主要是指国家管理环境保护事务的行政组织结构体系、环保行政职权在 各行政机构之间的配置原则以及环保职能的运行方式，它不仅包括各级环保行政机构自身内 部的权力结构，也包括规范权力的合理行使、保证政令有效运行的一系列规则与制度，大致 可以分为三个部分： （一）组织结构。指国家对享有环境行政管理权的行政管理机构的具体设置以及机构 之 间的相互关系。拥有一定职权的环境行政管理机构是环境行政管理体制的核心和重要 组成部分，其主要包括环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的机构与社会组织三部 分 。环境行政机关指按照宪法和组织法的规定设立的，以行使环境行政权，对国家的环境事 务进行管理的机关，根据所辖区域范围的不同，可以分为中央环境管理机关和地方环境行政 管理机关，在我国主要是国务院、国务院环保总局、地方人民政府以及地方各级环保局。授 权的环境行政机构，指并不因组织的成立而从宪法和组织法获得行政职权，而来自于有权机 关以法律、法规形式的授予而获得相应环境行政权力的环境行政主体。在我国这类授权主体 比较多，如《环境保护法》第7条第2、3款规定的授权主体， 又如根据《淮河流域水污染 防治暂行条例》第4条设立的淮河流域水资源保护领导小组 。受委托的组织，是指接受环境 行政机关的委托而取得环境行政权力，以委托的行政机关的名义实施环境行政决定，并由委 托的行政机关承担由此所发生的法律责任的组织。在我国现阶段，委托社会组织代替从事环 境行政管理的还很少，主要是各环保局的职能机构如监测站以及2006年总局新设立的环境保 护督查中心等各类派出机构，这应是今后壮大与发展我国环境行政管理力量的重要方向。 （二）权力配置结构。指各种环境行政管理机构横向的职权分工、权限划分以及纵向 的职权位阶等。权力的配置是垂直分工，水平分工，还是交叉分工？具体可分为四个方面的 内容：一是环保行政权力在中央和地方之间的配置；二是环保行政权力在同级政府之间的配 置，如省与省之间的配置；三是环保行政权力在没有隶属关系的同级政府的不同部门或机构 之间的配置，例如在环保局、林业局、水利局、农业局等部门之间的配置；四是环保行政权 力在具体的一个部门的内部机构之间的分工，如在综合处、污控处、生态保护处、监察大队、 监测站之间的配置与分工。 820 另外，如果从权力的来源进行分类，职权的配置结构也可指在环境行政机关、授 权的环境行政机构、受委托的社会组织之间和各自内部的环境行政职权范围的具体分工，以 及分配的环境行政职权在整个环境行政权力体系中的位阶态势。如《噪声污染防治法》第 40 条授予民航部门负责减轻机场噪声的职责；第50条、57条、58条授予公安部门对城市噪声 和交通噪声污染给与警告与罚款的职权；第57条第2款授予港务监督机构对违法排放噪声的 机动船舶的警告与处罚职权等，这就涉及作为职权主体的环保部