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论我国矿业环境保护法律制度 戈华清 (国家环境保护总局武汉大学环境法研究所 湖北武汉430072) [内容摘要]环境保护是矿区生态协调稳定和资源可持续利用的重要保证。我国矿山环境问题十分严重，且 现行的矿业环境法律体制不健全，产权不明晰，法律制度不完善，使法难以有效实施。对此，本文提出应 确立良好的产权制度，严格矿业权许可，强化市场在环境保护中的作用，加强行政引导和调控机制，完善 相关的法律制度。 [关键词]矿业 环境保护 法律制度 产权 矿产资源开发利用过程中相伴的环境问题日益突出。由于矿业本身是污染性产业，这要求矿业权人在勘探、 开采、加工和冶炼过程中都应当使矿物在自然环境和社会环境中的消极作用降低到最小限度，我国环境立 法和矿产资源立法对此有所规制，但还不健全，需进一步完善。 1．矿山污染现状 矿山环境问题目前以采矿过程中的环境污染及环境事故尤为突出。它涉及到矿区土壤、水和大气环境的污 染及对矿区周围人群的人身、财产和健康的危害；还可能造成矿区地质破坏和生态破坏。因露天采矿、开 挖和各类废渣、废石、尾矿堆置等，破坏与侵占的土地已近2万平方公里，并以每年200平方公里的速度 增加。堆放的尾矿导致严重的土壤沙化，准格尔煤田沙化面积已占煤田总面积的21%，其中11%为严重沙化 土地。一些西部矿区已成为沙尘暴的主要沙源。采矿产生的废水、废液，排放总量占全国工业废水排放总 量10%以上，处理率仅为4.23%。 2．现行法律制度 环境法经过20多年的发展，已逐步建立了一系列关于矿业环境保护的法律制度。其中《矿产资源法》对此 做了原则性规定：开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止环境污染。矿业环保遵循 “污 染者负担”和预防为主综合治理原则。现行的主要制度有： 2.1矿山生态环境保护专项规划制度。《矿产资源规划管理暂行办法》规定为使开发环保并重、提高利用 率，设立矿山生态环境保护专项规划制度，对矿山开发建设的生态环境保护、矿山开发利用的“三废”处 理、矿山土地复垦与土地保护利用、矿山环境污染和生态破坏的治理及矿区地质灾害监测与防治进行统筹 规划并保障实施。 2.2建设项目环境影响评价、三同时制度。建设矿产资源开发利用项目首先应进行环评，在建过程中应实 行“三同时”。《水土保持法》规定开办矿山企业必须遵循水土保持方案三同时制度。 2.3土地复垦制度。矿业环保中很重要的就是土地复垦。《矿产资源法》《水土保持法》《土地复垦条例》 及《黄金矿山砂金生产土地复垦规定》中规定了“谁破坏、谁复垦”、“谁复垦、谁受益”的土地复垦原 则，并要求开发者植树种草，恢复表土层和地表植被。 2.4矿产资源开发损害补偿制度。《矿产资源法》规定对他人造成损失的应负责赔偿并采取必要的补救措 施。《水法》规定开采矿藏导致地下水位下降、枯竭或地面塌陷，对他人造成损失的，采矿单位应采取补 救措施，负责赔偿。另其他法也有相关规定。 2.5污染物集中处置及达标排放制度制度。《水污染防治法》和《海洋环境保护法》对企业污水达标排放 进行了明确限制。对超标排放罚款，达标排放征收排污费，严禁有毒废水排放。 除此之外，还包括基本农田保护、重大事故紧急处理、限期治理等制度，构成了我国较完善的矿业环保法 律制度。 3．存在的主要问题 资源配置的两大手段—市场和政府干预在环境资源配置中的缺陷即“市场失灵”和“政府失灵”是环境问 题的根源。 我国矿业环境保护法难以有实效主要是因为法的部门规章过多，各部门法之间缺少协调配套， 由于规章效力等级较低限制导致法律的可实施性不强，同时法律调控机制多采行政机制，没有完全发挥市 场作用。主要表现为： 3.1矿产资源所有权与使用权制度不完善，未建立起有效的产权制度机制。产权界定不充分导致废弃物堆 置过多、综合利用率不高和矿产资源的浪费，与产权制度相应的补偿机制不健全导致矿业有污染成本过分 外溢。重经济、轻环保的政策导向，使产权和市场之间不能充分维持环境的平衡造成污染成本过分外溢。 政府对产权限制过多，不利于形成有效的市场。资源市场定价没有或很少表现环境和资源的价值。 3.2法律规制中缺乏有效的矿山污染防治与生态保护制度，尤其是生态保护制度更是少有涉及。现行的环 境保护法以污染控制为重点，以污染环节控制和“排放控制”为基本环节和内容，依然是以末端控制为主， 不注重源头控制，功能单一，适用范围过窄，不能全面有效控制污染和生态破坏。明显缺乏对生态环境的 保护，不注重整体环境效益的保护，将单个环境要素的保护绝对化，而矿业污染却是全方位、面源性的。 制度原理与设计的缺陷使得现